Станислав Сергеевич БЫЧКОВ, заместитель директора Департамента бюджетной методологии и финансовой отчетности в государственном секторе Министерства финансов РФ
В целях совершенствования государственного (муниципального) финансового контроля в настоящее время ведется очень активная законотворческая работа. В контрольной деятельности назрело достаточно проблем, которые требуют оперативного законодательного решения. В данной статье рассмотрим ключевые моменты планируемых изменений в Бюджетный кодекс и Кодекс об административной ответственности.
Цели поправок в Бюджетный кодекс
Что касается законопроекта о внесении изменений в действующую редакцию Бюджетного кодекса, то документ преследует достижение следующих целей. Во-первых, давно назрела необходимость расширить сферу применения ВГ(М)ФК. Дело в том, что начиная с 2012 года вне поля зрения госфинконтроля остаются неправомерные расходы, вызванные нарушением не бюджетного законодательства, а положений иных нормативных правовых актов, которые предопределяют расходные обязательства.
Во-вторых, планируемые поправки призваны создать условия для формирования федеральной системы стандартов ВГ(М)ФК. И базовый вопрос — это разграничение спецификации федерального стандарта и стандартов или регламентов каждого отдельного органа внутреннего государственного финансового контроля.
В-третьих, поправки должны уточнить механизмы применения бюджетных мер принуждения и возмещения ущерба в бюджет. В-четвертых, законопроект направлен на развитие систем внутреннего финансового контроля.
Расширение сферы ВГ(М)ФК
Предмет расширения сферы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля — отгрузка в сферу контроля всех тех положений нормативных правовых актов, которые обуславливают расходные обязательства. Изменения вносятся уже в статью 1 БК РФ, которая будет устанавливать базовые основы привлечения к ответственности за нарушения в сфере бюджетных правовых отношений. Как раз эта сфера включает в себя как соблюдение положений непосредственно бюджетного законодательства и нормативов, которые вытекают из него, так и тех положений отраслевых нормативных актов, которые обязывают публично-правовое образование расплачиваться бюджетными средствами по тем или иным условиям или по тем или иным случаям. Поэтому и предлагается рассматривать ВГ(М)ФК как контроль за соблюдением бюджетного законодательства и положений НПА, регулирующих бюджетные правоотношения и (или) обуславливающих расходные обязательства публично-правового образования, соблюдением условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета.
Рисунок 1. Уточнение перечня объектов контроля (Г(М)ФК в отношении межбюджетных трансфертов)Стандарты ВГ(М)ФК
С учетом универсальности осуществления бюджетных процедур всеми участниками бюджетного процесса вне зависимости от уровня бюджетной системы, естественно, возникает идея о том, что контроль за соблюдением этих процедур тоже должен осуществляться универсально, следовательно, и требования к контролю, предъявляемые стандартами, в определенной степени также должны быть одинаковыми для всех.
Но в красивой идее создать федеральные стандарты есть нюансы. Мы понимаем, что определенные особенности имеются в организации и осуществлении контроля каждой бюджетной процедуры, и на каждом уровне — федеральном, региональном, муниципальном. Следовательно, эти особенности должны регулироваться локальными стандартами и регламентами каждого органа госфинконтроля. В результате предлагается зафиксировать в Бюджетном кодексе, что для всех уровней бюджетной системы устанавливаются единые стандарты контроля, определяющие принципы, основания и порядок проведения контрольных мероприятий, права и обязанности контролеров и объектов контроля, порядок досудебного обжалования, внутреннего контроля качества проведения проверок, рассрочки предписаний. На каждом же уровне бюджетной системы должны приниматься локальные стандарты внутренней организации госфинконтроля в соответствии с утвержденными федеральными стандартами.
Контроль за межбюджетными трансфертами и применение БМП
В Бюджетный кодекс необходимо внести изменения и в части контроля за межбюджетными трансфертами, а также уточнить механизмы применения бюджетных мер принуждения (БМП). Сегодняшняя ситуация такова, что из действующей редакции Бюджетного кодекса не всегда ясно, кто и что контролирует в рамках предоставления межбюджетных трансфертов. В первую очередь речь идет о федеральном контроле за межбюджетными трансфертами, которые предоставляются транзитным образом, то есть сначала идут в субъекты, потом опускаются на уровень местных бюджетов.
В БК РФ четко не урегулирован вопрос о том, что в этом случае должны контролировать Федеральное казначейство и Счетная палата РФ, какие у них объекты контроля на региональном уровне, какие — на муниципальном. На практике из-за этого возникают проблемы. Так как в Бюджетном кодексе написано, что контроль идет за средствами, предоставленными из одного бюджета другому бюджету, логично предположить, что в местный бюджет федеральный контролер приходить не должен. Но терять сквозной контроль за транзитными субсидиями тоже нецелесообразно. Поэтому планируемая поправка в БК РФ уточняет перечень объектов контроля в рамках межбюджетных трансфертов (рисунок 1).
И еще есть один нюанс в применении бюджетных мер принуждения. Допустим, Федерация, обладая полномочиями по проверке региона и муниципалитета, в рамках проверки транзитов выявляет нецелевку на уровне муниципалитета. Что делать в этом случае: применять или не применять бюджетные меры принуждения? Этот вопрос долго обсуждался со Счетной палатой, и пока мы решили, что, несмотря на то что федеральный контролер выявляет на местном уровне нецелевое использование бюджетных средств, БМП в отношении местного бюджета им не применяется. То есть схема остается прежней: применение бюджетной меры принуждения может быть только между двумя уровнями: Федерация имеет право применить ее в отношении региона, а регион, соответственно, только в отношении муниципалитета.
Существуют и проблемы с применением механизма БМП. Например, в случаях, когда во время процедуры направления уведомления о применении бюджетных мер принуждения в виде взыскания суммы средств объект контроля устраняет нарушения и добровольно возвращает средства, которые должны быть полностью или частично возвращены. Но, исходя из действующей конструкции, финансовый орган, получивший уведомление, взыскиваемую с объекта контроля сумму пересмотреть не может. Для того чтобы сделать инструмент более гибким, справедливым и эффективным, принято решение: все вопросы, связанные со случаями изменения суммы при принятии решения о применении БМП, вынесения решения об отказе, сроками рассмотрения, вынести в отдельный порядок Правительства РФ, который будет единообразно регулировать все эти правоотношения и для Федерации, и для регионов.
Возмещение ущерба
Понятие ущерба отличается от понятия неправомерного использования бюджетных средств. И было бы логично определять ущерб путем анализа последствий неправомерного использования сумм. Из практики известно, что ущерб может возникнуть вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств по контрактам (субконтрактам), а также нарушения положений НПА, обуславливающих расходные обязательства (таблица 1). И здесь возникает сложность в определении суммового выражения этих последствий. В каждом конкретном случае нужно разбираться в том, какие именно это были последствия, что считать последствием, а потом доказывать свою точку зрения в суде.
На практике же под суммой ущерба понимается сумма неправомерно использованных средств. Поэтому было принято решение определить в Бюджетном кодексе понятие не ущерба, а именно неправоверно использованных средств как сумму средств, использованных с нарушением положений НПА, обуславливающих расходные обязательства публично-правовых образований, договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета. А также как сумму оплаты объектом контроля неисполненных или ненадлежаще определенных (исполненных) обязательств, предусмотренных контрактом (субконтрактом), повлекших в том числе причинение ущерба (вреда) публично-правовому образованию и (или) необоснованное обогащение исполнителя по контракту (субконтракту). Возможно, неправомерно использованными средствами стоит считать и сумму обязательств, исполненных с нарушениями, в результате которых причинен вред публично-правовому образованию, так как практика показывает, что неправомерное использование средств может быть связано с нарушением ГОСТов и т. д.
Развитие систем ВФК и ВФА
Если подготовленные поправки будут приняты, то в Бюджетном кодексе появятся определения внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита, из которых более четко становится понятно, что аудит — не разновидность контрольно-ревизионной функции, а работающий в интересах руководителя инструмент. Этот инструмент определяет, правильно ли организованы и выполняются бюджетные процедуры, почему не достигаются показатели качества финансового менеджмента, и, исходя из этого, руководитель генерирует предложения и рекомендации для исправления ситуации.
Ведь нужно признать, что руководитель, не важно, маленького или большого органа распорядителя бюджетных средств, не может отследить все изменения бюджетного законодательства, не может знать досконально, как исполняются бюджетные процедуры, как ведется учет и отчетность в его ведомстве. Служба, которая вовремя подсказывает, что нужно сделать, чтобы все работало четко и правильно, бюджетная и бухгалтерская отчетность была достоверной, необходима. Сейчас нужно решить вопрос о составе участников бюджетного процесса, осуществляющих ВФК и ВФА, в частности определить, нужно ли организовывать внутренний финансовый аудит в каждом учреждении, или можно поднять его исполнение на уровень главного распорядителя.
Рисунок 2. Правовые основы ВФК и ВФАНесколько слов по изменению в правовом регулировании внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита. Сейчас конструкция достаточно жесткая: осуществление ВФК и ВФА регулируется порядками, установленными Правительством РФ, и соответствующими порядками, утвержденными на региональном и муниципальном уровнях. Сейчас предлагается, с одной стороны, снизить уровень регулирования, с другой стороны, сделать его единообразным для всех бюджетов бюджетной системы РФ. Рамочные стандарты для всех бюджетов должны быть едиными и приниматься на федеральном уровне, но утверждаться не постановлением Правительства РФ, а Минфином России, в том числе с той целью, чтобы более оперативно вносить туда изменения, исходя из анализа результатов правоприменительной практики.
Еще один момент связан с тем, что внутренние распорядки, внутренние регламенты внутреннего финансового контроля и аудита, во всяком случае у главных распорядителей средств федерального бюджета, не имеют нормативного характера. Поэтому в БК РФ будет написано, что внутренние акты, которые регулируют осуществление внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита, должны быть действительно внутренними и иметь нормативно-правовую форму. Правовые основы внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита представлены на рисунке 2.
Еще одна новация связана с учетом результатов внутреннего финансового контроля и аудита. Сейчас предписания и представления органов государственного (муниципального) финансового контроля должны отражать любые финансовые нарушения, выявленные в ходе контрольного мероприятия. Но есть ли смысл отражать в документах нарушения, которые уже отработаны внутренними контролерами? Новая норма предписывает не указывать в представлениях и предписаниях органов ВГ(М)ФК информацию о выявленных нарушениях, если меры по их устранению, а также по устранению причин и условий их возникновения приняты. По нашему мнению, это будет являться стимулом для развития инструментов внутреннего финансового аудита. Если внутренний финансовый аудит все зачистил, устранил, значит, он качественно отработал, и отражать уже устраненные нарушения в представлениях и предписаниях органа государственного финансового контроля нецелесообразно.
Изменения в КоАП РФ
Если говорить о целях внесения изменений в КоАП РФ в части установления ответственности за бюджетные правонарушения, то они следующие. Статья 15.15.6 КоАП РФ включает в себя большой набор нарушений, связанных с составлением и представлением бюджетной отчетности:
непредставление или представление с нарушением сроков бюджетной отчетности;
формирование и представление с нарушением установленных требований сведений (документов), необходимых для составления и рассмотрения проектов бюджетов, исполнения бюджетов;
представление заведомо недостоверной бюджетной отчетности.
Но, по большому счету, выявление обозначенных нарушений (кроме непредставления отчетности или представление с нарушением сроков) не влечет за собой ответственности. Например, в статье не расписаны сведения (документы), необходимые для составления и рассмотрения проекта бюджета, исполнения бюджета. Суды, как правило, не соглашаются с контрольными органами, выявившими такое нарушение как нарушение установленных требований к формированию и представлению документов, так как в статье конкретного списка этих документов нет. Нет ясности и с тем, что такое заведомо недостоверная отчетность.
Для того чтобы эту ситуацию прояснить, мы пошли по пути разделения норм статьи 15.15.6 по двум статьям КоАП: «Нарушение порядка формирования и представления (утверждения) сведений (документов), используемых при составлении и рассмотрении проектов бюджетов бюджетной системы РФ, исполнении бюджетов бюджетной системы РФ» и «Нарушение порядка составления и представления бюджетной, бухгалтерской (финансовой) отчетности организациями государственного сектора».
Что касается составов административной ответственности в отношении непредоставления сведений (документов), необходимых для составления, рассмотрения и исполнения бюджетов, то мы уходим от этой абстрактной формулировки и четко определяем те позиции, за которые действительно должна быть введена административная ответственность, например за нарушение порядка формирования обоснования бюджетных ассигнований. Кроме того, законопроект дифференцирует ответственность за искажение отчетности и вводит понятие «малозначительное искажение», за которое административная ответственность не предусматривается (таблица 2). То есть теперь выработана четкая градация искажений и определена ответственность за каждую их степень.
Сейчас нужно решить вопрос о необходимости определения четких критериев признания бюджетной и бухгалтерской отчетности достоверной или недостоверной, а также понять, нужно ли это делать в рамках КоАП. Если углубить эту мысль, то стоит задаться вопросом, насколько целесообразно наделять органы ВГ(М)ФК полномочиями по контролю за достоверностью бюджетной и бухгалтерской отчетности бюджетных и автономных учреждений. Ведь на практике получается, что далеко не все искажения отчетности влекут за собой какие-то негативные последствия, требующие управленческих решений. При этом у нас есть финансовый аудит и Счетная палата.
Таблица 1. Практика начисления сумм ущерба
|
Неисполнение или ненадлежащее определение и исполнение обязательств по контрактам (субконтрактам) |
Нарушение положений НПА, обуславливающих расходные обязательства |
|
1. Оплата работ, не выполненных полностью или частично, или работ (товаров) с заниженными характеристиками |
Переплата денежного содержания, стимулирующих выплат, компенсаций, материальной помощи, отпускных и т. д. |
|
2. Оплата работ, не соответствующих проекту, ГОСТу, техническим регламентам и другим нормативам |
Завышение сумм уплаченного налога на имущество организаций, транспортного налога |
|
3. Превышение фактической стоимости единицы работ (материала) стоимости этой единицы, предусмотренной в сметном расчете |
Предоставление субсидий юридическим |
|
4. Необоснованные затраты по работам |
Завышение объема предоставленной субсидии вследствие предоставления недостоверных данных, необходимых для получения субсидии |
|
5. Увеличение цены контракта на стоимость дополнительных работ при наличии резерва на непредвиденные работы |
|
|
Искажение показателя |
До 1% |
От 1% до 10% |
От 10% до 100% |
|
Свыше 1 млн руб. |
Значительное искажение отчетности (штраф 10–30 тыс. руб.) |
Грубое искажение отчетности (штраф 30–50 тыс. руб.) |
Грубое искажение отчетности (штраф 30–50 тыс. руб.) |
|
От 100 тыс. руб. |
Незначительное искажение отчетности (предупреждение или штраф 5–10 тыс. руб.) |
Значительное искажение отчетности (штраф 10–30 тыс. руб.) |
Грубое искажение отчетности (штраф 30–50 тыс. руб.) |
|
Менее 100 тыс. руб. |
Малозначительное искажение отчетности (административная ответственность |
Незначительное искажение отчетности (предупреждение или штраф 5–10 тыс. руб.) |
Грубое искажение отчетности (штраф 30–50 тыс. руб.) |
Должностные лица освобождаются от ответственности, если ошибки устранены до утверждения
отчетности в установленном порядке.
