Кирилл Владимирович КУЗНЕЦОВ, эксперт-практик в сфере закупок, руководитель Центра эффективных закупок Tendery.ru
В последнее время все большее внимание уделяется вопросам оценки эффективности закупки и справедливости полученной заказчиком по ее результатам цены. Некоторые эксперты говорят о запредельной прибыли поставщиков, другие сетуют на обостряющуюся проблему демпинга.
Эффективность не синоним экономии
Одним из формальных принципов системы государственных и муниципальных закупок является закрепленный в статье 12 Закона № 44‑ФЗ принцип ответственности заказчика за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективность осуществления закупок. Этот принцип заключается в том, что заказчики при планировании и осуществлении закупок должны исходить из необходимости достижения заданных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд. Более детально в законе принцип не раскрывается.
При этом статья 34 Бюджетного кодекса принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств определяет как достижение участниками бюджетного процесса заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижение наилучшего результата с использованием определенного объема бюджетных средств. Отсюда становится понятным, что основная цель в понимании государства — минимизация расхода бюджетных средств, но не эффективность, которая не является синонимом экономии.
Приоритет процедурного подхода
Понять реальное положение дел можно, проанализировав практику контроля, аудита и надзора, которая формирует собирательный образ идеальной закупки. Во-первых, закупка должна быть проведена строго в рамках предусмотренных законом процедур. Начиная от соблюдения возможных требований по планированию, нормированию, расчету и обоснованию начальной (максимальной) цены контракта и заканчивая обеспечением прозрачности.
Во-вторых, на участие в ней должно быть подано как минимум две заявки. Количество поданных заявок обычно служит ключевым индикатором обеспечения конкуренции. Причем важным фактором является незначительная доля отклоненных заявок. В-третьих, должно быть достигнуто заметное снижение цены. До сих пор это остается одним из основных отчетных показателей эффективности. Наконец, контракт с победителем должен быть исполнен без нарушений. Таким образом, налицо приоритет процедурного подхода к эффективности: заказчику в первую очередь необходимо обеспечить формальное исполнение всех требований законодательства.
Фактор GOV
Результативности закупок не способствует и то обстоятельство, что для государства система снабжения — это один из инструментов госуправления. Закон № 44‑ФЗ содержит ряд требований, которые важны для государства, но снижают эффективность конкурентной закупки. Речь в первую очередь идет о преференциях (преимуществах, запретах и ограничениях), которые в контрактной системе установлены для довольно многочисленных категорий участников закупки:
субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций (СМП и СОНКО);
организаций инвалидов;
Если вы хотите изменить что-то малое в своей жизни — измените отношение, но если вам нужны большие перемены — меняйте мышление
Альберт Эйнштейн
Как подписаться на журнал?
учреждений и предприятий уголовно-исполнительной системы;
поставщиков продукции отечественного происхождения (и приравненной к ней продукции).
Подобные преференции порождают гротескные конструкции, когда крупное предприятие, способное поставить заказчику продукцию за 100 рублей (которой нет на рынке более дешевой альтернативы), вынуждено формировать сеть подконтрольных посредников — СМП, так как не имеет права участвовать в закупке с установленным ограничением. Малые предприятия продают товар уже за 150 рублей (притом что на полках магазинов его цена остается 100 рублей).
Точно так же у заказчика нет экономического смысла повышать цену контракта с поставщиком до 15% из-за того, что стороной выступает организация инвалидов. Однако именно этого в установленных правительством случаях от него требует закон. Таким образом, для корректной оценки эффективности закупки и сопоставления необходимо ввести и критерий GOV, который отражает успешность исполнения заказчиком подобных задач.
Начальная (максимальная) цена контракта
При планировании и проведении закупки заказчик обязан рассчитывать, обосновывать и опубличивать в единой информационной системе в сфере закупок начальную (максимальную) цену контракта. С одной стороны, ему действительно нужно понимать стоимость объекта закупки исходя из необходимого для удовлетворения потребностей функционала, и на этом основании уже запрашивать объемы финансирования. Кроме того, нормы закона не позволяют в общем случае[1] купить товар «с полки» — у поставщика, который предлагает рынку продукцию на выгодных условиях, но не сделал адресного предложения заказчику. С другой стороны, очевидно, странной выглядела бы ситуация, когда на вопрос покупателя в магазине или на рынке: «А сколько стоит ваш товар?» — продавец с хитрым прищуром ответил бы: «А сколько дадите?» Ведь в теории именно продавец, исходя из себестоимости и разумной прибыли, должен определять стоимость своей продукции. Даже на рынке торг обычно начинается с предложения продавца. Поэтому с особой осторожностью следует относиться к реализации одной из ярких инициатив последнего времени, исходящих от реформаторов контрактной системы: идеи определения Н(М)ЦК на основе «референтных цен», то есть цен, сформированных на основании данных о ценах на такие же товары, работы, услуги по ранее заключенным государственным контрактам.
Тем не менее госзакупки — это не рынок, да и «разумность прибыли» для продавцов в них иногда достигает 50% и более от себестоимости (особенно на рынке услуг). К тому же нельзя сбрасывать со счетов и коррупционные факторы, рассчитывая на тотальную добросовестность заказчиков и честную конкуренцию между поставщиками. Таким образом, установление предельной цены закупки является оправданной мерой, возникает только вопрос ее прозрачности и правильности.
Если предложение практически целиком зависит от спроса, производство осуществляется по заказу покупателя (например, подобная ситуация зачастую наблюдается при закупках в сфере обороны и безопасности), вполне уместен и возможен жесткий контроль ценообразования со стороны заказчика (издержек на производство товара, отчислений на развитие производства, маржи). Собственно, для поставщиков в сфере государственного оборонного заказа привычно раскрывать структуру производственных затрат. В части таких закупок, безусловно, данное решение подходит.
Но как заказчику получить информацию о себестоимости пакета молока или легкового автомобиля? Особенно учитывая один из постулатов закона о контрактной системе, тщательно оберегаемый антимонопольной службой: участник закупки не обязан иметь в наличии предлагаемую продукцию. Можно уверенно сказать, что для многих поставщиков детализация ценообразования будет выглядеть примерно так: «в соответствии с прайс-листом производителя/дилера планирую купить за 100 рублей и продать заказчику за 120». Учитывая, что цепочка перепродавцов может быть длинной и включать иностранные компании, идея анализа ценообразования представляется труднореализуемой.
За кадром зачастую остаются и издержки заказчиков на сам процесс определения предельной цены. Напомним, что, по данным ЕИС, число зарегистрированных в ней заказчиков приближается к 300 тысячам. И каждому приходится тратить кадровый ресурс на расчет и обоснование Н(М)ЦК. Централизация закупок и анализа ценообразования может отчасти решить эту проблему, но также содержит в себе немало подводных камней.
Надежность против цены
Допустим, перед заказчиком стоит задача построить новую дорогу, на ее реализацию из бюджета выделено 200 миллионов рублей. Какая закупка может считаться в этом случае эффективной? Та, где будет выбран подрядчик, который без нареканий исполнит все условия контракта за 170 миллионов? Или же тот, который предложит за 190 миллионов построить дорогу и обеспечить ее эксплуатацию в течение нескольких лет сверх установленного заказчиком срока?
А можно ли считать закупку эффективной, если «упавший» до 170 миллионов рублей подрядчик в силу отсутствия опыта и ресурсов сорвет исполнение контракта, заплатит заказчику несколько миллионов штрафов и пени? И заказчик формально даже получится «в прибыли», оставшись с 210 миллионами рублей, но без дороги?
При этом подобные вопросы гораздо менее актуальны для закупок серийных товаров. Например, заказчику зачастую не нужны дополнительные потребительские свойства закупаемых товаров. Поэтому здесь уместно разделение характеристик продукции на основные (необходимые заказчику) и дополнительные (которые можно учитывать как критерий выбора поставщика, наравне с ценой и др.). В других случаях важна минимизация рисков срыва исполнения контракта (что объективно связано с имеющимся у поставщика опытом и ресурсами, а также обеспечивается антидемпинговыми мерами).
Таким образом, имеются серьезные аргументы считать ошибочным избранный кормчими контрактной системы курс на ужесточение ценовой конкуренции поставщиков, выражающийся в приоритете аукционных процедур и ограничении критериев выбора для процедур конкурсных. Хотя такое решение правильно для частных случаев, например закупки отдельных видов продукции (в первую очередь серийных товаров), и удобно в плане контроля заказчиков.
Какова альтернатива?
Альтернатива — в переходе от контроля за процессами к контролю результатов. В этом плане очень интересны результаты работы надзорных и контрольно-счетных органов, в первую очередь Счетной палаты. Среди выявляемых контролерами проблем можно увидеть, например, приобретение партии товара с завышенным сроком годности, избыточными (не требуемыми для деятельности заказчика) характеристиками, неполное использование приобретенного ресурса и другие.
Например, после объявления прокуратурой Брюховецкого района (Краснодарский край) заказчику предостережения была отменена закупка автомобилей, которые, помимо прочего, должны были быть оснащены бортовым компьютером, подогревом сидений, системой кругового обзора с цветным дисплеем, светодиодной окантовкой фар, многофункциональным дисплеем на приборной панели, электрорегулировкой пассажирского сиденья в шести направлениях, панорамной крышей с функцией электропривода. Все это не влияет на ходовые характеристики автомобиля, зато увеличивает его стоимость и сводит закупку к конкретной модели[2]. И хотя потребность заказчика была бы удовлетворена, очевидно, что такая закупка была бы неэффективной.
Поэтому оцениваться должны не процессы, а результаты закупки, в том числе:
на каких условиях приобретена в итоге продукция, как это соотносится с рыночным предложением;
каковы были результаты использования приобретенных товаров, работ и услуг, все ли оцененные параметры были востребованы и др.
В нынешних законодательных рамках подобный анализ затруднителен. При реализации таких подходов придется отказаться от большей части процедурных штрафов (или существенно их снизить), переместить акценты с обезличенного описания объекта закупки на требования к результатам закупки, ввести серьезную ответственность за их недостижение и стимулирование — за превышение.
Для этого заказчик должен иметь ряд новых инструментов, например возможность покупки «с полки» — инициативно обращаясь к продавцу, а не только ожидая предложения от участников закупки, возможность выбирать оптимальный для достижения своей цели способ закупки, вносить оперативные изменения в условия контракта и др. Подобный подход требует принципиальной переработки нормативной правовой базы закупок (в сторону снижения уровня детализации регулирования, устранения противоречий и «белых пятен») и высокого уровня ответственности и профессионализма контрактных служб заказчиков, о чем говорить пока преждевременно (подтверждением является рост числа жалоб, административных и уголовных дел в сфере закупок).
[1] Подробнее о вопросе справедливой цены в закупке см. в кн.: В. В. Кикавец, К. В. Кузнецов. От партнерства до рейдерства. Практика государственных и государственно-корпоративных закупок. М.: Проспект, 2018.
[2] genproc.gov.ru/smi/news/genproc/news-1168101
Справка «Бюджета»
В части установления принципов и определения мер повышения эффективности закупок закон о контрактной системе во многом соответствует зарубежной практике. Так, протокол о порядке регулирования закупок (Приложение № 25 к Договору о Евразийском экономическом союзе) содержит раздел V «Обеспечение мер, повышающих эффективность закупок и направленных на реализацию социальных функций». Все приведенные в нем механизмы предусмотрены и законом о контрактной системе. Это планирование и нормирование закупок; осуществление общественного контроля и общественного обсуждения закупок; применение антидемпинговых мер; привлечение экспертов, экспертных организаций. Другое дело, что реализация их во многом формальная, а потому мало результативная*.
* Подробно особенности правового регулирования в разных странах освещены в монографии «Публичные закупки в зарубежных странах, динамика правового регулирования» // Отв. ред. О. А. Беляева, В. А. Вайпан, К. В. Кичик. М.: Юстицинформ, 2017.
