Наталья Евгеньевна Барбашова, старший научный сотрудник лаборатории бюджетной политики Института экономической политики им. Е. Т. Гайдара, кандидат экономических наук
Анна Николаевна Комарницкая, научный сотрудник лаборатории исследования бюджетной политики Института прикладных экономических исследований РАНХиГС
Сбалансированное территориальное развитие является одним из основных стратегических приоритетов Российской Федерации. Эффективное применение финансовых инструментов региональной политики должно обеспечивать потребности регионов в базовых общественных благах и создавать условия для развития экономического потенциала территорий. Однако на практике наблюдаются расхождения между целями территориального развития и аллокацией финансовых ресурсов государства.
Первоочередной проблемой региональной политики является фактическое отсутствие территориального вектора в системе стратегического планирования Российской Федерации. До сих пор не принята стратегия пространственного развития, хотя ее наличие предусмотрено Федеральным законом от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Указанный пробел в законодательстве ведет к отсутствию иерархии и логической взаимосвязи между целями и задачами территориального развития. В данных условиях невозможно выстроить систему межведомственного взаимодействия, направленную на решение единых для всей страны стратегических задач в пространственном разрезе.
На основе анализа действующих федеральных документов стратегического планирования, а также работ экспертов (Н. В. Зубаревич, О. В Кузнецовой и других) можно выделить три крупных блока целей регионального развития: выравнивание, стимулирование и межрегиональная интеграция.
Территориальное выравнивание как приоритет региональной политики
Рассмотрим наиболее приоритетное направление региональной политики — территориальное выравнивание. В Концепции долгосрочного социально-экономического развития России до 2020 года и ряде отраслевых стратегических документов под выравниванием подразумевается «сокращение уровня межрегиональной дифференциации в социально-экономическом состоянии регионов и качестве жизни», «обеспечение условий, позволяющих каждому региону иметь необходимые и достаточные ресурсы для обеспечения достойных условий жизни граждан». Структура финансовых потоков с федерального уровня в бюджеты субъектов также показывает приоритет выравнивания над прочими целями региональной политики. Основным инструментом выравнивания региональных диспропорций в настоящее время является предоставление регионам дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, доля которых в структуре межбюджетных трансфертов стабильно растет.
Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности предоставляются регионам по формализованной методике, утвержденной постановлением Правительства РФ от 22 ноября 2004 года № 670. Для учета дифференциации в расходных потребностях регионов в методике используется индекс бюджетных расходов (ИБР), при расчете которого применяются следующие факторы: уровень заработной платы, уровень цен, тарифы на коммунальные услуги, транспортная доступность, равномерность расселения граждан по территории, демографическая нагрузка. Этот набор показателей достаточно объективно отражает дифференциацию регионов по стоимости предоставления общественных благ, то есть по уровню доступности бюджетных услуг для населения.
Однако данная концепция работает только в случае сопоставимого уровня обеспечения регионов социальной инфраструктурой. Различия в стоимости предоставления услуг образования и здравоохранения действительно можно измерять разностью в уровне заработной платы врачей и учителей, в стоимости учебных пособий и медикаментов, в оплате коммунальных услуг, но только в том случае, если лечебные и учебные организации укомплектованы кадрами, если здания для предоставления этих услуг физически существуют, не находятся в аварийном состоянии и работают в штатном режиме. В действительности мы наблюдаем очень высокий уровень дифференциации регионов по уровню обеспеченности социальной инфраструктурой и кадрами (рисунки 1, 2). Рассмотрим отдельные примеры различий между регионами в данной сфере:
Рисунок 1. Регионы с максимальными и минимальными показателями обеспеченности врачами (на 10 тыс. жителей), 2015 г. обеспеченность населения врачами (на 10 тысяч жителей) — 74 врача в Санкт-Петербурге и менее 30 врачей в Курганской области;
обеспеченность средним медицинским персоналом (на 10 тысяч жителей) — более 160 человек в Магаданской области и 70 человек в Чеченской Республике;
обеспеченность больничными койками (на 10 тысяч жителей) — 150 единиц в Чукотском АО и 49 единиц — в Республике Ингушетия;
обеспеченность детей дошкольного возраста местами в дошкольных образовательных учреждениях (на 1000 детей дошкольного возраста) — 1000 мест в Чукотском АО и 247 мест в Республике Дагестан;
нагрузка на учителей общеобразовательных учреждений (количество обучающихся на 10 учителей) — 370 в Амурской области и 27 в Камчатском крае;
уровень изношенности региональных учреждений здравоохранения (здания, которые находятся в аварийном состоянии или требуют капитального ремонта) — 100% в Курской области и 6% в Ханты-Мансийском автономном округе.
Выравнивающие дотации направлены на выравнивание доступности бюджетных услуг в рамках процессной деятельности, разность потребности в инфраструктурной обеспеченности при их распределении не учитывается. Строго говоря, нецелевые трансферты и не должны быть инструментом выравнивания инфраструктурных различий. Данная проблема более адекватно решается с помощью целевого финансирования — капитальных субсидий в рамках отраслевых государственных программ, проектов государственно-частного партнерства в социальной сфере. Здесь можно обратить внимание на опыт скандинавских стран, которые в 1950–1970-е годы сглаживали межтерриториальные диспропорции главным образом за счет целевых субсидий. После того как структура расходов регионов сформировалась на социально приемлемом уровне, в системе межбюджетных трансфертов скандинавских стран стали преобладать нецелевые формы финансовой поддержки.
Задача выравнивания инфраструктурного обеспечения регионов не может быть решена без единой концепции территориального планирования. Однако именно эта концепция отсутствует, так как нет стратегии пространственного развития на федеральном уровне. В результате развитие региональной инфраструктуры происходит точечно и не подчинено какой-либо единой цели.
Межрегиональное выравнивание в здравоохранении
В качестве примера рассмотрим сферу здравоохранения. Стратегия развития здравоохранения к настоящему моменту не принята. Цель государственной программы «Развитие здравоохранения» сформулирована как «обеспечение доступности медицинской помощи и повышение эффективности медицинских услуг, объемы, виды и качество которых должны соответствовать уровню заболеваемости и потребностям населения, передовым достижениям медицинской науки». То есть доступность медицинской помощи объявлена приоритетом отрасли. Однако среди показателей программы только один индикатор косвенно отражает межрегиональное выравнивание доступности медицинской помощи — «обеспеченность врачами на 10 тысяч населения». В соответствии с перечнем мероприятий достижение данного показателя планируется только посредством кадровой политики. Капитальные мероприятия государственной программы «Развитие здравоохранения» связаны со строительством инновационных центров федерального подчинения и не содержат субсидий на поддержку региональной инфраструктуры.
Рисунок 2. Регионы с максимальными и минимальными показателями обеспеченности больничными койками (на 10 тыс. жителей), 2015 г. В 2017 году в государственную программу по развитию здравоохранения интегрировано пять приоритетных проектов, четыре из которых по содержанию ориентированы на устранение межрегиональных дисбалансов в доступности медицинской помощи:
1) «Развитие санитарной авиации в труднодоступных районах»;
2) «Развитие сети перинатальных центров»;
3) «Ликвидация дефицита участковых терапевтов и педиатров в первичном звене здравоохранения по всей стране»;
4) «Подключение всех государственных и муниципальных медицинских организаций к единой государственной информационной системе здравоохранения».
Однако бюджетное финансирование предусмотрено только для одного проекта — «Развитие санитарной авиации».
В государственных программах развития конкретных территорий (Кавказ, Крым, Дальний Восток и т. д.) присутствуют мероприятия по развитию региональной инфраструктуры оказания медицинской помощи, но эти мероприятия выполняются в контексте потребностей конкретных регионов и не подчинены глобальным целям региональной политики.
Приоритеты развития в отрасли культуры
В качестве положительного примера логичного выстраивания приоритетов развития и применения финансовых инструментов можно привести отрасль культуры. В Стратегии государственной культурной политики на период до 2030 года определено, что в целях активизации культурного потенциала территорий и сглаживания региональных диспропорций предусматривается в том числе: «выравнивание региональных диспропорций в уровнях обеспеченности объектами культуры, финансирования и условиях доступности культурных благ для широких слоев населения… разработка и реализация программ поддержки культурной инфраструктуры малых городов и сельских поселений, содействующих развитию городской и сельской культурной среды».
Государственная программа «Развитие культуры и туризма» определяет один из основных результатов реализации как «выравнивание уровня доступности культурных благ и художественного образования независимо от размера доходов, места проживания и социального статуса граждан Российской Федерации». В рамках программы предусмотрено мероприятие «Поддержка мероприятий субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в сфере культуры», в рамках которого, в частности, предполагается обновление и укрепление материально-технической базы, приобретение специального оборудования для учреждений культуры, создание культурных центров в сельской местности, обеспечение сельских учреждений культуры специализированным автотранспортом, комплектование книжных фондов библиотек муниципальных образований, осуществление капитальных вложений в объекты государственной собственности субъектов РФ.
Финансирование вышеперечисленных мероприятий происходит в форме межбюджетных субсидий. Но при этом следует отметить достаточно низкий уровень финансирования — в 2018 году на указанные цели планируется потратить порядка 4 миллиардов рублей, что составляет всего лишь 4,5% от общего объема расходов на реализацию государственной программы.
Таким образом, мы видим, что вопрос выравнивания доступности социальных услуг в регионах с точки зрения инфраструктурной обеспеченности не координируется на уровне федеральной политики и решается отраслевыми ведомствами в индивидуальном порядке с помощью собственной системы инструментов. При этом связь между стратегическими целями развития отрасли и финансовыми инструментами не всегда выдерживается.
Анализ показал
Таким образом, анализ региональной политики Российской Федерации в сфере наиболее значимого ее направления — межтерриториального выравнивания — показал следующие проблемы:
отсутствие единой стратегии региональной политики, иерархии целей и распределения сфер ответственности за достижение результатов;
отсутствие межведомственной координации по вопросам территориального развития;
недостаточное внимание к проблеме выравнивания социальной инфраструктуры (как в организационном плане, так и в части финансирования).
Возникает необходимость разработки единой стратегии территориального развития, в которой должны быть четко определены цели, задачи, направления, распределение сфер ответственности, а также ожидаемые результаты реализации региональной политики. В плане межтерриториального выравнивания следует увязать достижение конкретных результатов с действиями отраслевых ведомств и региональных властей.
Предлагается разделить задачу выравнивания доступности бюджетных услуг в регионах на два компонента: обеспечение процессной деятельности (основной инструмент — дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности) и доступность инфраструктуры (основные инструменты — капитальные субсидии, проекты ГЧП). Каждому из применяемых инструментов должен соответствовать адекватный объем финансирования, определяемый на уровне государственных программ. Указанные инструменты следует синхронизировать с прочими стратегическими и программными документами, имеющими территориальный разрез.
