В Институте экономики города в рамках девятой ежегодной конференции «Сабуровские чтения» состоялся круглый стол «Мифология современного городского развития». Участники, среди которых были представители Департамента экономической политики и развития Москвы, РАНХиГС, фонда «Институт экономики города» (ИЭГ), экспертного сообщества, архитекторы, занимались тем, что, как и следует из названия мероприятия, выявляли мифы, существующие в сфере городского управления. Эксперты попытались найти ответы на вопросы: всегда ли наше представление о развитии городов и агломераций совпадает с реальными процессами? Достаточно ли аналитикам, бизнесу, органам власти данных для проведения исследований и принятия решений по развитию городов и агломераций? Всегда ли корректны межстрановые сопоставления городов и агломераций?
Миф первый — жилищный
На всех уровнях власти все больше внимания уделяется вопросам стимулирования развития городов как одного из приоритетов социально-экономической политики страны. И, принимая решения, власти зачастую исходят из неверной информации о состоянии дел в отрасли. Один из мифов городского развития — устойчивый разрыв в обеспеченности жильем между Москвой и Россией.
По словам А. С. Пузанова, генерального директора фонда «Институт экономики города», в настоящий момент очевидна потребность в замене целевых показателей. Индикаторами госпрограммы «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации» являются: годовой объем ввода жилья — 120 миллионов квадратных метров и количество введенных жилых помещений — 1,98 миллиона единиц (к 2025 году). По мнению докладчика, проблема в том, что для достижения одновременно этих двух целевых индикаторов необходимо будет снизить среднюю площадь вводимой жилой единицы в многоквартирных домах, а обеспеченность жилыми единицами домохозяйств при этом еще сильнее вырастет (с 1,17 до 1,22).
Также, по мнению докладчика, необходимо ускорить выбытие старого жилищного фонда и процесс его обновления. Например, при увеличении ввода жилья до 100 миллионов квадратных метров в год обеспеченность общей площадью жилья в России к 2030 году увеличится лишь до 28 квадратных метров на человека.
Исследование института о состоянии жилищных условий в России, Москве и ближайших к центру муниципалитетах на территории Московской области позволило сделать еще один вывод — общероссийские закономерности на самом деле сильно дифференцированы, и нельзя принимать общее решение без учета особенностей той или иной территории. Так, в 2005–2015 годах в России произошло снижение среднего размера вновь вводимого жилого помещения с 88,3 до 78,5 квадратного метра (в многоквартирных домах — с 67,2 до 54,2). Также фиксировался низкий уровень выбытия жилищного фонда — менее 0,4% в год.
Анализ ИЭГ показал, что на рынке жилья Москвы сложились тренды, противоположные общероссийским: объемы нового строительства в период с 2010 по 2015 год усугубили дефицит жилых единиц в Москве (с 12 до 14%) и увеличили их избыток в России (с 12 до 17%). Прогноз института: для того, чтобы переломить сложившиеся тенденции и сбалансировать состав жилищного фонда и потребность в нем, к 2030 году в Москве необходимо сокращение площади новых квартир (с 72 до 43 квадратных метров), в России — увеличение площади новых квартир (с 56 до 80 квадратных метров). Также необходимо увеличить объемы выбытия старого жилья в Москве в четыре раза, в России — в шесть раз.
Миф второй — самостоятельность местных бюджетов
Еще более мифологично, по мнению участников круглого стола, состояние бюджетов муниципалитетов. Центр городской экономики КБ «Стрелка» провел исследование бюджетов региональных центров за три года (2013–2015), итоги которого были озвучены на мероприятии и позволили поддержать тему мифов о самостоятельности и зависимости муниципальных образований. Рассмотрев, из чего состоят бюджеты городов на практике, их структурные особенности, исследователи попытались понять, есть ли инструменты, которые могли бы помочь повысить самостоятельность муниципальных образований.
«Мы увидели ряд сильных городов, таких как Казань, Ростов-на-Дону, которые научились эффективно пользоваться имеющимися у них полномочиями и ресурсами. Они их исполняют по максимуму. И таким городам уже тесно в существующей системе. А есть муниципальные образования, которые не выбрали весь имеющийся у них потенциал. И нагружать их дополнительными полномочиями и деньгами не имеет смысла. Если город до сих пор не наладил свою имущественную политику, не разобрался с НДФЛ, то та же судьба постигнет и другие ресурсы в случае их получения муниципалитетом», — прокомментировала итоги исследования Е. В. Короткова, специалист по земельному праву, руководитель Центра городской экономики КБ «Стрелка». (Статью Е. В. Коротковой о данном исследовании читайте в следующем номере).
В. В. Климанов, директор Института реформирования общественных финансов добавил в общую копилку мифов несколько тезисов. Три основных источника доходов городских бюджетов — налоговые, неналоговые доходы и безвозмездные поступления — это миф, который надо корректировать. «Пора признаться, — сказал Климанов, — что есть основной источник доходов — это межбюджетные трансферты, которые даже у областных городов составляют половину доходов бюджетов, а для малых городов эта цифра доходит до 80 процентов. И есть два придатка — в виде налоговых и вообще невидимых неналоговых доходов. Если говорить об источниках собственных доходов муниципального образования — часть НДФЛ, доходы от земельно-имущественного комплекса и от малого бизнеса, то малый бизнес в доходах мы не видим — поступления от него ничтожны. Поступления от земельно-имущественного комплекса в крупных городах в лучшем случае составляют десять процентов доходов городского бюджета. И нужно понимать, что любые усилия местных властей по мобилизации налоговой базы в части кадастрирования, инвентаризации и прочего — это неадекватные усилия с точки зрения насыщения городского бюджета. И то же самое можно сказать по поводу НДФЛ, которым местные власти не управляют совсем. Собственно говоря, а как им управлять? Собрать бизнес и сказать, что зарплаты надо платить вбелую?»
Достаточно мифологизированным с точки зрения экспертов оказался и финансовый баланс города. «Если кто-то скажет, что твердо знает, сколько на территории крупного регионального центра генерируется налоговых поступлений в бюджеты всех уровней, я только пожму плечами, — заявил Климанов. — Большая часть регионального или даже федерального финансирования инициатив, ориентированных на сельские муниципальные районы, оседает на территории городов, особенно крупных. Часто это делается через какие-то федеральные либо региональные учреждения или организацию каких-то мероприятий именно на территории города. Таким образом, реальный финансовый баланс с точки зрения поступлений в город даже бюджетных ресурсов мы не представляем. Равно как не можем сказать и то, сколько денег с территории города утекает в муниципальный, федеральный и региональный бюджеты. Потому что существующая система, например, с уплатой и возмещением НДС не дает даже для регионов четкой картины, ведь места генерации и возмещения НДС могут не совпадать. А вдобавок ко всему межрегиональные налоговые инспекции, обслуживающие консолидированные группы налогоплательщиков, смазали картину даже для регионов, не говоря уже о городах».
Миф третий — интересы и их конфликты
Тема конфликта и баланса интересов и того, как они проявляются в контексте развития агломераций и городов, также оказалась насыщена мифами и неожиданными вопросами. Города имеют разные статусы, и их много — столицы субъектов, моногорода, малые города, исторические поселения, ядро агломерации и пр. Какие-то из статусов имеют юридическую характеристику, какие-то придуманы просто для удобства. Но сейчас эти статусы начинают вступать в конфликт друг с другом. Недавний пример — Владивостокская агломерация. Органы власти Приморского края попытались сосредоточить полномочия по ее управлению на своем уровне, чтобы осуществлять координацию муниципальных образований, входящих в агломерацию. «Очевидное и логичное, казалось бы, решение, но… — заинтриговала аудиторию Е. С. Шугрина, директор центра поддержки и сопровождения органов местного самоуправления ВШГУ РАНХиГС. — Неожиданной проблемой стало то, что Владивосток имеет еще и статус свободного порта, который уже регулируется федеральным законом. И возник конфликт — статус Владивостока как свободного порта создает большие препятствия для развития Владивостока, имеющего статус ядра агломерации». По мнению выступающей, ситуация с конфликтом интересов будет возникать все чаще и чаще. Пока какого-то внятного осмысления эта тема не получила, но уже начали появляться судебные решения.
Что касается сущностной характеристики агломерации, специалисты очень много говорят о том, что оптимальным является выстраивание форм межмуниципального сотрудничества, а для агломераций уровня «Москва — область» или «Санкт-Петербург — область» — межрегионального. «И по сути это правильно, но… — снова разочаровала Шугрина. — Что мы увидим, если наложим на это наше действующее законодательство? Что участниками федеральных программ, которые предусматривают приличное финансирование, муниципалитеты не являются. И можно сколько угодно говорить о выстраивании отношений на горизонтальном уровне, но заявителями по многим программам выступают органы власти субъектов. И снова мы видим конфликт — чьи интересы будет отстаивать региональная власть? Администрация региона должна показать развитие территории в пределах субъекта, а не его части. И как быть, например, властям Челябинской области, на территории которой находится сразу две агломерации?»
Часто на различных площадках обсуждаются вопросы и проблемы городов, составляющих ядро агломерации. А периферия? Ведь внезапно город де-факто становится фактически спальным районом ядра агломерации, и тут сразу накручивается множество нюансов — и интересы жителей, и собственность, и на что ориентироваться губернатору, который должен заниматься развитием и одной, и другой территории. Опять же, налицо конфликт интересов. «Эти повороты у нас пока не обсуждаются и, соответственно, в основу решений, касающихся агломераций, не ложатся», — акцентировала внимание участников круглого стола Шугрина.
Что касается возможности применения зарубежного опыта в решении озвученных вопросов, то представитель РАНХиГС с сожалением констатировала: у нас он далеко не всегда применим. «Оптимальная для агломераций форма межмуниципального сотрудничества, как я уже говорила, в России не работает. С оптимальным для бизнеса проектным методом управления та же история», — сказала Шугрина и привела пример: в рамках реализации проекта Минтранса «Безопасные и качественные дороги» проложили дороги, потом пришли деньги, но уже по программе Минстроя «Обеспечение комфортным и доступным жильем…», и на этом же месте начались новые раскопки. Должна быть централизация и координация действий этих проектных офисов. Или, например, проектный опыт применительно к моногородам: создается проектная команда, она неплохо работает, добивается каких-то результатов, и соответствующая инфраструктура для этого есть. Но, поскольку нет правовой регламентации проектной деятельности, моногорода стали сталкиваться с тем, что если один член команды уходит (на повышение, на другую должность), то все рушится. «Реальность такова, что полномочия и деньги привязаны к территориям, а все проектные конструкции, так же как и межмуниципальные, в эти реалии не укладываются», — добавила эксперт из РАНХиГС.
С. А. СТРЕЛЬНИКОВА
