Елена Александровна АНТОШИНА, министр финансов Республики Карелия
За последние два года методика распределения федерального фонда финансовой поддержки регионов претерпела значительные изменения. Если до 2016 года мы имели дело только с выравниванием субъектов по доходам через призму корректировки индекса налогового потенциала на индекс бюджетных расходов, то начиная с прошлого года часть дотации предполагает выравнивание непосредственно расходов через определение минимально необходимого их объема — составление так называемого модельного бюджета региона.
Значимость выравнивания бюджетной обеспеченности регионов по расходам с каждым годом увеличивается. Если в 2017 году дотация, рассчитанная по итогам проведенной инвентаризации расходных обязательств регионов, составляла пятую часть фонда, то в 2018 году — уже практически третью часть (30%). Одновременно серьезные изменения коснулись и самих правил определения модельного бюджета: расширился как перечень расходных полномочий регионального и муниципального уровней, участвующих в расчете, так и сама методика расчета объема расходов на реализацию каждого из них.
Стоит отметить, что определение расчетного объема расходных обязательств на очередной финансовый год основывается на серьезном допущении — проводимые расчеты на основании данных реестров расходных обязательств субъектов РФ и сводов реестров расходных обязательств муниципальных образований за год, предшествующий текущему, применяются для формирования модельного бюджета на очередной финансовый год. То есть, несмотря на изменение ряда показателей расчета (например, изменение тарифов в соответствии с решениями представительных органов местного самоуправления), сравниваются неактуальные фактические показатели. Таким образом, согласно методике компенсируются недофинансированные расходы двухлетней давности, что повышает риски бюджетной несбалансированности и потерь бюджетной устойчивости.
В настоящей статье рассмотрены возможные направления совершенствования методики расчета модельного бюджета в целях более полного учета природно-климатических и экономико-географических факторов, характерных для районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей. Кроме того, продемонстрирована возможность использования федерального опыта модельного бюджета на региональном уровне при бюджетном выравнивании муниципалитетов.
Основной приоритет — образование
В соответствии с данными годового отчета об исполнении консолидированных бюджетов субъектов РФ за 2016 год более 25% региональных расходов приходятся на отрасль образования. Это свидетельствует об особой важности объективной оценки стоимости расходных обязательств в этой сфере.
Правила расчета модельного бюджета на 2017 год усовершенствованы по целому ряду полномочий. Безусловно, в первую очередь стоит отметить нормирование расходов раздельно на обучающихся в городских и сельских образовательных организациях. Однако низкая плотность населения в северных регионах имеет решающее значение при организации сети бюджетных учреждений. Каждый населенный пункт должен иметь минимальный набор общественных благ для гражданина: школу, детский сад, культурно-досуговое учреждение, библиотеку и т. д. К примеру, СанПиН 2.4.2.2821-10 «Санитарно-эпидемиологические требования к условиям и организации обучения в общеобразовательных учреждениях» устанавливает максимальные допустимые расстояния до общеобразовательных учреждений, расположенных в сельской местности. При расстояниях свыше указанных необходима организация доставки обучающихся до общеобразовательного учреждения и обратно. При этом время в пути не должно превышать 30 минут в одну сторону.
Значительная протяженность территорий большинства северных регионов, низкая плотность населения и удаленность населенных пунктов друг от друга приводят к необходимости содержания малокомплектных общеобразовательных организаций. Например, в Республике Карелия таких школ более четверти. В свою очередь, стоимость образовательных услуг в расчете на одного обучающегося обратно пропорциональна наполняемости классов. Даже на территории одного субъекта РФ средние значения наполняемости классов и стоимости образовательных услуг могут фактически различаться в четыре раза в зависимости от территориального расположения школы (таблица 1)
Указанные особенности, существенно влияющие на стоимость образовательных услуг, прослеживаются и в межрегиональном разрезе, что целесообразно учитывать при формировании модельного бюджета. В целях повышения объективности оценки предлагаем, например, обособленно учитывать расходы на оплату труда педагогических работников в малокомплектных общеобразовательных организациях с одновременным их исключением из объема расходов, относящихся к образовательным организациям в сельской и городской местности.
С учетом продолжающихся демографических процессов и отрицательного прироста населения на российском Севере наполняемость классов в поселках городского типа стремится к среднему уровню наполняемости в сельской местности, искажая общую картину расходов на образование в городах. Считаем целесообразным отдельно принимать в расчет показатель заработной платы педагогических работников, работающих в поселках городского типа (таблица 2).
Для получения объективного представления о минимально необходимом (модельном) уровне расходов по направлению «Образование» предлагается аналитически объединить расходы на поселковые школы с сельскими общеобразовательными организациями. Либо при расчете модельного бюджета обособленно учитывать расходы по оказанию образовательных услуг в школах, находящихся в поселках городского типа с низкой наполняемостью классов.
Определение расходов на жилищно-коммунальные услуги
С 2018 года методика определения модельного бюджета рассматривает отдельную группу полномочий «Жилищно-коммунальное хозяйство». Также по целому ряду полномочий расходы бюджета на оказание коммунальных услуг согласно методике учитываются обособленно. Так, группы «Содержание органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления», «Образование», «Культура», «Социальная поддержка» включают полномочия по оплате коммунальных услуг. При расчете модельных показателей в качестве корректирующего коэффициента используется отношение стоимости жилищно-коммунальных услуг на квадратный метр к среднероссийскому уровню. Вместе с тем при расчете объема расходных обязательств для группы полномочий «Жилищно-коммунальное хозяйство» используется отношение стоимости жилищно-коммунальных услуг на квадратный метр к среднему значению по федеральному округу. По нашему мнению, сравнение регионов по соотношению стоимости жилищно-коммунальных услуг на квадратный метр именно к среднероссийскому уровню по всем без исключения группам полномочий позволит наиболее объективно отразить специфику северных регионов.
Рисунок. Распределение дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов и городских округов в Республике Карелия на 2018 г., тыс. руб.Кроме того, целесообразным представляется внедрение в расчеты корректирующего показателя, позволяющего учесть степень благоустройства жилищного фонда. В соответствии с настоящей методикой даже в пределах Северо-Западного федерального округа находящиеся южнее Карелии Ленинградская и Новгородская области по показателю стоимости жилищно-коммунальных услуг выигрывают.
Учет средних уровней оплаты труда
Значительную долю расходных полномочий региональных и муниципальных бюджетов составляют расходы на оплату труда. Тем не менее учет территориальных особенностей северных регионов, то есть районных и северных надбавок к заработной плате, имеющих объективный характер и установленных федеральными нормативными правовыми актами, не осуществляется. Региональные расходы корректируются с использованием соотношения среднемесячного дохода от трудовой деятельности и среднероссийского значения, которое напрямую зависит не от территориальной специфики региона, а от уровня зарплат в реальном секторе экономики конкретного субъекта Федерации.
Так, к примеру, несмотря на северность территории, коэффициент соотношения уровня оплаты труда в Республике Карелия и среднероссийского уровня в соответствии с расчетами модельного бюджета составляет 0,9. Таким образом, методика подразумевает, что размер оплаты труда государственного и муниципального служащего в Республике Карелия должен быть на 10% ниже среднего по России, при этом средневзвешенная сумма районного и северного коэффициентов к заработной плате, используемых при распределении дотации на выравнивание, в республике составляет 1,74. Соответствующее решение о необходимости учета северных надбавок при определении минимальных размеров оплаты труда регионами в декабре 2017 года принято Конституционным судом РФ[1].
Также, по нашему мнению, целесообразно учитывать отрицательный эффект масштаба населенного пункта (повышение расходов на одного жителя в мелких поселениях), ведь со снижением численности населения потребности в государственных и муниципальных услугах не могут снижаться пропорционально. Считаем целесообразным внедрение в методику расчета модельного бюджета сравнение фактических расходов на государственное и муниципальное управление с нормативными значениями, установленными федеральными правовыми актами.
Другие региональные особенности
Важным фактором, оказывающим влияние на объем расходных обязательств региона на очередной финансовый год, является транспортная доступность. Применяемый в методике коэффициент транспортной доступности учитывает плотность транспортных путей постоянного действия, а также долю сельских населенных пунктов, не имеющих связи по дорогам с твердым покрытием и связи с ближайшей железнодорожной станцией (портом, аэропортом). По нашему мнению, указанный коэффициент недостаточно комплексно отражает дифференциацию регионов (таблица 3).
При расчете коэффициента транспортной доступности не учитывается фактическая удаленность населенных пунктов от дорог с твердым покрытием или ближайшей железнодорожной станциии (порта, аэропорта), а также численность населения, проживающего в таких населенных пунктах. Тем не менее указанные параметры имеют важное значение при организации сети учреждений бюджетной сферы, в том числе для выполнения требований федеральных нормативных правовых актов.
Особого внимания заслуживает и другой коэффициент, используемый для корректировки стоимости расходов модельного бюджета по большинству групп полномочий, — отношение стоимости фиксированного набора продуктов к среднероссийскому уровню. В соответствии с приказом Росстата от 30 декабря 2014 года № 734 «Об утверждении Официальной статистической методологии организации статистического наблюдения за потребительскими ценами на товары и услуги и расчета индексов потребительских цен» наблюдение за потребительскими ценами ведется для городского населения. При этом общее количество обследуемых населенных пунктов в пределах субъекта РФ варьируется от двух до четырех. Таким образом, при определении расчетного объема расходных обязательств за рамками приведения в сопоставимые условия остается уровень цен и, соответственно, уровень расходов субъектов РФ и муниципальных образований, осуществляемых как в малых городах, так и в сельской местности. Особенно указанный фактор влияет на северные территории, где как раз и преобладают небольшие населенные пункты, а расстояния между ними с учетом площади субъектов РФ значительны.
Межмуниципальное выравнивание
Исходя из принципа бюджетного федерализма, выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований является полномочием регионального уровня. Каждый субъект РФ самостоятельно регулирует распределение регионального фонда финансовой поддержки. В Республике Карелия пятая часть дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов и городских округов распределяется исходя из оценки стоимости их расходных обязательств, по сути, путем составления модельного местного бюджета.
Основой для расчета модельного бюджета послужили данные реестров расходных обязательств муниципальных образований за 2016 год. Все расходные обязательства были объединены в десять групп, сформированных по отраслевому признаку и суммирующих расходы в сферах управления, сельского хозяйства, образования, культуры, физической культуры и спорта, благоустройства, коммунального хозяйства и других.
На первом этапе расчета модельного бюджета по каждой группе расходных обязательств определены среднереспубликанские показатели без учета двух максимальных и трех минимальных значений[2]. При установлении минимально необходимого объема финансовых средств учтены индивидуальные характеристики, влияющие на стоимость расходных обязательств, например такие, как численность населения, численность обучающихся, данные о протяженности муниципальных дорог, а также использованы корректирующие коэффициенты. К таким коэффициентам кроме «северных» различий отнесены коэффициенты плотности населения, удаленности населенных пунктов от районного центра, расселения населения и др. (рисунок).
Кроме того, при оценке стоимости и объема расходов местных бюджетов было сделано следующее:
1. Учтены особенности отражения в бюджетной отчетности расходов муниципальных учреждений, финансируемых за счет средств от оказания платных услуг. Расходы казенных учреждений отражаются как расходы консолидированного бюджета муниципального образования, расходы бюджетных и автономных учреждений, финансируемые за счет средств от платных услуг, не включаются в расходы бюджета. В связи с этим при усреднении расходов (при прочих равных условиях) фактические расходы публично-правовых образований, в которых превалируют учреждения казенного типа, оказываются завышены. При расчете модельного бюджета для таких муниципальных образований в региональной методике предусмотрен коэффициент, рассчитанный исходя из среднего соотношения расходов, осуществляемых за счет средств бюджетов и доходов от оказания платных услуг.
2. При расчете модельного объема расходов в сфере общего образования применены коэффициенты наполняемости классов, удаленности населенных пунктов, а также доли обучающихся в образовательных организациях, расположенных в сельской местности. Показатель наполняемости классов использован в качестве ключевого корректирующего коэффициента. В целях недопущения влияния субъективно низких значений данного показателя на результаты нормирования расходов коэффициент скорректирован с учетом показателей удаленности населенных пунктов и доли обучающихся в образовательных организациях, расположенных в сельской местности (как важных факторов, которые достаточно объективно характеризуют невозможность увеличения наполняемости классов при организации предоставления образования в конкретной территории).
3. При определении модельного объема расходов в отраслях социальной сферы на оплату коммунальных услуг применяются коэффициенты ЖКУ, отражающие дифференциацию фактической стоимости услуг, установленной для организаций (в том числе государственных и муниципальных учреждений), а не стоимость жилищно-коммунальных услуг для населения. Бюджетными расходами являются как раз указанные направления финансирования, поэтому тарифная дифференциация, учитываемая при формировании модельного бюджета муниципального образования, позволяет более объективно оценить потребность местных бюджетов в дополнительных ресурсах для обеспечения оплаты коммунальных услуг в полном объеме.
4. Использован коэффициент, корректирующий расходы бюджета на оказание услуг населению, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет средств бюджетов других уровней. Так, функционирование на территории публично-правового образования учреждений социальной сферы, подведомственных другому уровню власти, которые предоставляют схожие услуги гражданам, позволяет обеспечить экономию средств бюджета такого муниципалитета. Эти особенности целесообразно учитывать при определении средних объемов расходов на исполнение расходного обязательства и их сопоставлении с фактическими значениями по территориям.
5. Наряду с коэффициентом расселения населения (доля населения, проживающего в мелких населенных пунктах численностью до 500 человек) при нормировании расходов применен коэффициент плотности населения. Он позволяет более объективно отразить особенности размещения учреждений социальной сферы в сельской местности и небольших городах. Так, высокие значения коэффициента расселения могут быть связаны со значительным дроблением населенных пунктов, которые незначительно удалены друг от друга, что не требует содержания большой сети учреждений для оказания услуг жителям таких территорий. Напротив, значительное число удаленных населенных пунктов с небольшой или средней численностью жителей в сельской местности, поселках городского типа приводит к увеличению расходов на создание и содержание такой сети. Коэффициент плотности позволяет устранить эти искажения.
По нашему мнению, использованные подходы могут быть применены и на федеральном уровне, что позволит повысить объективность межрегионального сравнения и, соответственно, модельных консолидированных бюджетов.
Таблица 1. Наполняемость классов и средневзвешенные нормативы финансового обеспечения государственных гарантий на получение дошкольного и общего образования в Республике Карелия на 2017 г.
|
Вид образовательной организации |
Средняя наполняемость классов в Республике Карелия, человек |
Средняя наполняемость классов в РФ, человек |
Базовый норматив*, руб. |
Базовый норматив с учетом северных и районных коэффициентов, руб. |
|
Городская местность (города и поселки городского типа) |
25,25 |
25,60 |
19 084,00 |
33 403,00 |
|
Сельская местность (без учета малокомплектных образовательных учреждений) |
12,52 |
13,00 |
34 840,00 |
60 982,00 |
|
Малокомплектные образовательные учреждения (до 59 учащихся) |
5,56 |
Х |
76 287,00 |
133 526,00 |
* В рамках данной статьи под базовым нормативом понимается норматив финансового обеспечения государственных гарантий граждан на получение общедоступного и бесплатного образования на одного ученика, определенный Правительством Республики Карелия (постановление Правительства Республики Карелия от 7 февраля 2017 года № 48-П) в соответствии со статьей 8 Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273‑ФЗ «Об образовании в Российской Федерации».
Таблица 2. Наполняемость классов в образовательных организациях в Республике Карелия в 2017 г.
|
Вид образовательной организации |
Средняя наполняемость классов, человек |
|
Городская местность (города) |
25,25 |
|
Городская местность (поселки городского типа) |
20,7 |
|
Сельская местность (без учета малокомплектных образовательных учреждений) |
12,52 |
Таблица 3. Дифференциация регионов по плотности путей постоянного действия
|
Субъект РФ |
Плотность населения (не используется в методике), число жителей на 1 км2 |
Плотность автомобильных дорог с твердым покрытием на 1 января 2015 года, км путей на 1000 км2 территории |
Отношение плотности транспортных путей постоянного действия к средней по РФ |
|
Республика Карелия |
3,49 |
47,00 |
1,000 |
|
Республика Коми |
2,06 |
15,00 |
0,322 |
|
Архангельская область |
2,74 |
29,00 |
0,524 |
|
Вологодская область |
8,22 |
118,00 |
1,000 |
|
Калининградская область |
64,56 |
511,00 |
1,000 |
|
Ленинградская область |
21,20 |
212,00 |
1,000 |
|
Мурманская область |
5,26 |
23,00 |
0,455 |
|
Новгородская область |
11,30 |
196,00 |
1,000 |
|
Псковская область |
11,67 |
292,00 |
1,000 |
|
Санкт-Петербург |
3724,65 |
2290,00 |
1,000 |
|
Ненецкий автономный округ |
0,25 |
1,20 |
0,018 |
[1] Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 7 декабря 2017 года № 38-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 129, частей первой и третьей статьи 133, частей первой, второй, третьей, четвертой и одиннадцатой статьи 133.1 Трудового кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан В. С. Григорьевой, О. Л. Дейдей, Н. А. Капуриной и И. Я. Кураш».
[2] В состав Республики Карелия входит 16 муниципальных районов и два городских округа.
