Светлана Леонидовна ЗЯБЛОВА, ведущий эксперт Института бюджетных решений
Александр Ромэнович КОВАЛЕВСКИЙ, генеральный директор Института бюджетных решений
В соответствии с Федеральным законом от 7 марта 2018 года № 41‑ФЗ «О внесении изменений в статью 1 Федерального закона “О минимальном размере оплаты труда”» с 1 мая 2018 года МРОТ будет повышен до уровня прожиточного минимума трудоспособного населения. Прирост МРОТ к уровню 2017 года составит 3363 рубля (более 43%).
1. Текущая ситуация
К 2018 году в большинстве субъектов РФ сформировался ряд типичных проблем.
1.1. Низкая дифференциация в оплате труда по должностям работников, не относящимся к основному персоналу учреждений. В настоящее время действующие системы оплаты труда в регионах приобрели некоторые черты единой тарифной сетки на момент ее замены на новые системы оплаты труда (например, незначительная разница в оплате труда работников разных категорий, не отражающая различий в квалификации и сложности выполняемых работ). Это связано с увеличением МРОТ более чем в два раза с 2012 года при отсутствии индексации фонда оплаты труда на эти цели. В отдельных регионах к 1 мая 2018 года заработная плата работника 1-го разряда ЕТКС (Единого тарифно-квалификационного справочника работ и профессий рабочих) может сравняться с заработной платой служащих, объединенных в профессиональные квалификационные группы общеотраслевых должностей второго, а иногда третьего уровней (шеф-повар, заведующий столовой, экономист и т. д.), что противоречит Трудовому кодексу (статья 132 ТК РФ предусматривает зависимость заработной платы работника от его квалификации и сложности выполняемой работы).
1.2. Низкая доля гарантированных выплат в оплате труда. За пять лет реализации указов Президента РФ от 7 мая 2012 года в части повышения оплаты труда отдельных категорий работников (далее — майские указы) произошел существенный рост средней заработной платы этих работников. При этом переменная часть заработной платы (за вычетом компенсационных выплат) нередко превышала 60% в ее структуре на фоне, как правило, плохо проработанных комплексных показателей эффективности (КПЭ) работников. Зачастую КПЭ противоречат друг другу, не увязаны с показателями объема и качества государственного (муниципального) задания и т. д. Соответственно, стимулирующие выплаты не увязаны с результатами деятельности работников. Та же проблема актуальна и для работников, у которых размер оплаты труда напрямую связан с МРОТ.
На федеральном уровне рекомендации для регионов в этой части подготовлены только в сфере здравоохранения (письмо Минздрава России от 4 сентября 2014 года № 16-3/10/2-6752 о совершенствовании региональных и муниципальных систем оплаты труда медицинских работников). Необходимость корректировки действующих систем оплаты труда работников бюджетных учреждений признается едиными рекомендациями Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений на 2018 год, где предлагается увеличить гарантированную часть заработной платы.
1.3. Существенные диспропорции в оплате труда в сфере образования, здравоохранения, социальной защиты населения, культуры, в том числе:
а) отсутствие дифференциации в оплате труда работников разной квалификации. Например, в некоторых учреждениях социального обслуживания населения заработная плата среднего медицинского персонала в основном выше заработной платы руководителя структурного подразделения, в котором работают эти сотрудники, что противоречит ТК РФ и ведет к социальной напряженности;
б) существенная внутригрупповая и межгрупповая дифференциация в оплате труда, которую необходимо учитывать и устранять путем корректировки систем оплаты труда, чтобы не допускать нивелирования результатов реализации майских указов и, как следствие, неэффективного использования финансовых ресурсов;
в) в отрасли культуры в рамках майских указов предусмотрено увеличение оплаты труда работников без определения их категорий. В 2018 году с целью обеспечения установленного соотношения средней заработной платы работников культуры к среднемесячному доходу от трудовой деятельности в регионе оплата труда в конкретном учреждении должна, например, вырасти на 3–4%, а МРОТ должен вырасти на 43%, и при этом необходимо обеспечить дифференциацию в оплате труда работников.
В случае если для отрасли культуры выделить дополнительные средства на обеспечение роста МРОТ сверх предусмотренных на обеспечение майскими указами соотношений в оплате труда, то целевой показатель средней заработной платы в отрасли будет перевыполнен. Это может трактоваться различными органами как неэффективное использование бюджетных средств. Альтернативой могла бы быть дальнейшая оптимизация отрасли, но за пять лет запланированная (дорожной картой изменений в отрасли) оптимизация в основном уже завершена.
2. Новые вызовы
Субъектам РФ в ближайшей перспективе необходимо решить следующие задачи (далее — Задачи):
2.1. Финансирование новых расходных обязательств, связанных с увеличением МРОТ до уровня прожиточного минимума, а также обеспечение роста МРОТ при увеличении прожиточного минимума в дальнейшем.
2.2. Обеспечение предусмотренных майскими указами целевых ориентиров соотношений средней заработной платы отдельных категорий работников к среднемесячному доходу от трудовой деятельности в регионе.
2.3. Обеспечение дифференциации в оплате труда работников бюджетных учреждений за счет корректировки действующих в регионе систем оплаты труда.
3. Проблемы
В числе основных проблем, связанных с ростом расходов региональных бюджетов при решении Задач, следует выделить следующие:
3.1. Большинство субъектов РФ направили в федеральные органы власти расчет потребности в дополнительных средствах из федерального бюджета, необходимых для повышения МРОТ и обеспечения дифференциации в оплате труда работников бюджетных учреждений. Запланированная в 2018 году помощь из федерального бюджета недостаточна даже для обеспечения 100% потребности регионов на финансирование роста МРОТ.
3.2. Реализация постановления Конституционного суда РФ от 7 декабря 2017 года № 38-П, в соответствии с которым в состав МРОТ (минимальной заработной платы в субъекте РФ) не включаются районные коэффициенты (коэффициенты) и процентные надбавки, начисляемые в связи с работой в местностях с особыми климатическими условиями. Это значительно увеличит расходы ряда субъектов РФ на оплату труда в бюджетной сфере.
3.3. Недостаточность субвенций из федерального бюджета на финансирование повышения МРОТ работникам федеральных организаций в регионе.
4. Возможные решения
В связи с тем что в 2018 году из федерального бюджета в полном объеме не будут предоставлены средства даже на повышение МРОТ до уровня прожиточного минимума, а оценка потребности регионами проводилась в условиях дефицита времени и в основном экспертным путем, субъектам РФ необходимо:
а) определиться с реальной потребностью в финансовых ресурсах для решения Задач на 2018 год и в рамках формирования проекта регионального бюджета на 2019 год и плановый период, а также на длительную перспективу (в т. ч. при корректировке бюджетного прогноза субъекта РФ на долгосрочный период);
б) оценить внутренние ресурсы для решения Задач и сформировать среднесрочный межведомственный комплексный план с учетом расходных обязательств, которые возникают в результате планируемого ежегодного роста МРОТ и среднедушевого дохода от трудовой деятельности (далее — среднесрочный комплексный план). Примером подобного документа может служить Программа поэтапного совершенствования системы оплаты труда в государственных (муниципальных) учреждениях на 2012–2018 годы[1].
Используемые регионами из года в год одни и те же инструменты в виде сокращения численности или фонда оплаты труда бюджетных учреждений существенно ситуацию не изменят, так как влияние внешних факторов уже слишком велико. В настоящих условиях нужно менять стратегию и тактику.
4.1. Оценка потребности в финансовых ресурсах. Определиться с реальной потребностью в финансовых ресурсах, необходимых для решения Задач, непросто как с точки зрения алгоритма расчета требуемых объемов бюджетных ассигнований, так и с точки зрения недопущения социального напряжения, в том числе в ходе согласования с профсоюзами действий в сфере оплаты труда. Однако решение этого вопроса позволит:
а) оценить реальный масштаб проблемы;
б) аргументированно и обоснованно взаимодействовать с федеральными органами власти при определении размера помощи из федерального бюджета на 2018 и последующие годы.
Расчет потребности следует проводить с учетом необходимости решения всех Задач (а не только обеспечения роста МРОТ до уровня прожиточного минимума). При этом должна быть обеспечена непротиворечивость расчета официальной статистической информации. Расчет потребности должен сопровождаться входящим в среднесрочный комплексный план перечнем мероприятий, направленным на решение Задач за счет внутренних ресурсов, с указанием бюджетного эффекта. Представляется, что такие мероприятия должны не только носить оптимизационный характер (сокращение сети учреждений, механическое сокращение штатной численности и др.), но и (что важнее) быть направлены на повышение эффективности деятельности общественного сектора в целом и работников учреждений в частности, а также на реформирование систем оплаты труда.
Расчет проводится через построение модели корректировки действующих в регионе систем оплаты труда. Модель должна предусматривать различные варианты параметров оптимизации бюджетных расходов через:
а) определение оптимальных соотношений средней заработной платы работников, повышение оплаты труда которых майскими указами не предусмотрено, к средней заработной плате работников, фигурирующих в майских указах;
б) устранение диспропорций в оплате труда работников, сложившихся в результате роста МРОТ, а также решение всего перечня вопросов, связанных с существенной внутригрупповой и межгрупповой дифференциацией в оплате труда работников бюджетных учреждений (формирование новой дифференциации в оплате труда).
В настоящее время внутри действующих систем оплаты труда независимо друг от друга функционирует два процесса с разными стартовыми условиями, конечными целями и темпами роста оплаты труда:
а) оплата труда работников в рамках майских указов (средняя заработная плата работников находится в прямой зависимости от темпов роста среднедушевого дохода от трудовой деятельности в регионе);
б) оплата труда в рамках Федерального закона «О минимальном размере оплаты труда» (заработная плата работника 1-го разряда ЕТКС зависит от прожиточного минимума).
Задача регионов — обеспечить среднесрочное прогнозирование финансовых и социальных результатов функционирования и синхронизацию этих двух процессов внутри действующих систем оплаты труда. При этом необходимо учитывать планируемый Минтрудом России пересмотр состава потребительской корзины к 2021 году.
4.2. Среднесрочный комплексный план. Финансовые параметры среднесрочного комплексного плана должны использоваться как при составлении бюджета на очередной финансовый год и плановый период, так и при составлении бюджетного прогноза на долгосрочный период и определении потолков государственных программ субъекта РФ. Перед началом формирования среднесрочного комплексного плана необходимо провести следующие мероприятия:
4.2.1. Аудит эффективности расходов регионального бюджета на фонд оплаты труда в отраслях, участвующих в реализации майских указов. Экспертами Института бюджетных решений разработаны аналитический инструментарий и Методика повышения эффективности бюджетных расходов региональных и местных бюджетов на оплату труда. Применение методики показало, что одной из причин неэффективного использования средств региональных и местных бюджетов на повышение оплаты труда отдельных категорий работников является отсутствие планирования среднесписочной численности и средней заработной платы внешних совместителей этих работников при планировании расходов бюджета. В ряде случаев доля неэффективных расходов региональных и местных бюджетов, связанных с повышением оплаты труда этих работников, достигала 20% от дополнительной потребности на повышение оплаты труда.
Проведение аудита позволяет оценить, что в действительности изменилось в отраслях социальной сферы на региональном и местном уровнях в результате реализации майских указов и других мероприятий за 2013–2017 годы, выявить точки неэффективности и возможные источники внутренних ресурсов. А это, в свою очередь, поможет предотвратить финансовые, социальные проблемы и риски в 2018 и в последующие годы.
4.2.2. Всесторонний анализ практического внедрения в учреждениях разработанных федеральными органами власти типовых отраслевых норм труда и профстандартов. Разработка такого рода типовых отраслевых норм труда и профстандартов осуществлялась в связи с майскими указами. В настоящее время федеральными отраслевыми министерствами эта работа уже завершается.
4.2.3. Оценку эффективности действующей системы оплаты труда руководителей бюджетных учреждений. Размер заработной платы руководителей бюджетных учреждений часто увязывается со средней зарплатой работников этих учреждений. Идея такой системы оплаты труда состоит в том, что руководитель предпринимает максимум усилий для роста заработной платы работников, что отражается на росте его заработной платы. Это не всегда оправданно в случае с руководителями учреждений, участвующих в реализации майских указов, так как нередко повышение оплаты труда работников этих учреждений обеспечивается не за счет эффективной работы руководителя, а за счет дополнительных бюджетных ассигнований, источником которых служат заемные средства, привлеченные субъектом РФ, и/или дополнительные бюджетные ассигнования федерального бюджета. При этом исследования демонстрируют неуклонный и существенный рост заработной платы руководителей учреждений.
4.2.4. Оценку эффективности отраслевой структуры предоставления государственных и муниципальных услуг и возможности межотраслевой кооперации, а также пересмотр логистики предоставления государственных и муниципальных услуг.
4.2.5. Анализ практической реализации локальных норм труда на уровне учреждений. Как показывает региональная практика, внедрение системы нормирования позволяет существенно сократить расходы на оплату труда. В соответствии с приказом Минтруда России от 30 сентября 2013 года № 504 «Об утверждении методических рекомендаций по разработке систем нормирования труда в государственных (муниципальных) учреждениях» все межотраслевые и отраслевые нормы труда могут быть только рекомендательными и являются ориентирами при разработке локальных норм труда.
Межотраслевые нормативы труда в основном устарели, а с момента их принятия производственный процесс, а также оказание услуг претерпели существенные изменения (применяется высокотехнологичное оборудование, переоснащены помещения, улучшены условия труда и т. д.). Пересмотр применяемых в учреждении норм труда должен осуществляться не реже чем один раз в пять лет.
5. Задачи финансового блока регионов
Как показывает практика, проведение отраслевых реформ силами самих отраслей затруднено. В результате регионами ежегодно в начале финансового года принимается решение о пропорциональном сокращении расходов (например, на 5%) без учета реальной ситуации в конкретной отрасли. Представляется, что наличие среднесрочного комплексного плана для финансовых органов региона является в нынешних условиях обязательным, и именно финансовый блок региона должен возглавить работу по его разработке. Финансовым органам необходимо осуществить и ряд мероприятий в рамках формирования среднесрочного комплексного плана. Среди таких мероприятий — аудит эффективности расходов регионального бюджета на оплату труда работников и руководителей бюджетных учреждений, расчет стоимости различных сценариев реализации среднесрочного комплексного плана для регионального бюджета в зависимости от различных параметров темпов роста МРОТ, объемов помощи из федерального бюджета, эффекта от реализации оптимизационных мероприятий и иных факторов.
[1] Утверждена распоряжением Правительства РФ от 26 ноября 2012 года № 2190-р.
