Елена Викторовна КОРОТКОВА, руководитель Центра городской экономики в КБ «Стрелка», кандидат экономических наук
У муниципалитетов нет «живых» денег, одни обязанности. Они значительно зависят от безвозмездных поступлений сверху, объем и ритмичность которых неподконтрольны городам. Без дополнительных налоговых поступлений города просто не выживут. Такие тезисы можно услышать на любой конференции или форуме, посвященном экономике городов, бюджетной реформе, федеральным программам. Наше исследование бюджетов 79 региональных столиц 2013–2015 годов — проверка этих тезисов на правдивость или лукавство.
Непубличные публичные данные
«Открытый» бюджет, который администрации городов размещают на своих сайтах, — это действительно большой шаг вперед в информировании населения. Но основа исследования — отчеты об исполнении бюджета прошлых лет, и на этапе сбора данных из этих отчетов аналитики столкнулись с различиями в публикации такой информации. Как оказалось, стандарта не существует в подходах не только к оформлению документации, но и к полноте сведений.
Выделим несколько типов проблем с опубличиванием бюджетной информации.
1. Отсутствие подробной информации об исполнении бюджета. С такой ситуацией мы столкнулись при анализе бюджетных данных Владикавказа, Магаса и Махачкалы. У этих городов не представлено ни приложений к решениям об утверждении отчетов, ни отчетов за первый квартал следующего года, где обычно даются итоговые цифры за истекший год. В итоге единственным источником данных стали тексты решений об утверждении отчетов об исполнении бюджета. Данные в этих документах представлены в обобщенном виде.
2. Отсутствие документа об утверждении отчета об исполнении бюджета. Такая ситуация сложилась, например, в Красноярске, Владикавказе, Нальчике. В связи с этим анализу подвергнуты данные из проектов отчетов.
3. Отчеты об исполнении бюджетов представлены не полностью. Например, для Ульяновска и Орла приложения к решению об утверждении отчета об исполнении бюджета в публичном доступе отсутствуют. Нехватку этой информации пришлось восполнять посредством изучения отчетов за первый квартал следующего года.
4. Различия в степени обобщения бюджетных данных. Например, в отчете об исполнении бюджета Читы за 2015 год поступления от налогов на имущество представлены только в агрегированном виде без разбивки на подкатегории.
5. Документы на сайте администрации города находятся не в интуитивно понятном месте. Иногда их сложно или невозможно найти. По многим городам исследователям пришлось искать документы при помощи агрегаторов правовой информации.
Например, попробуйте с ходу найти отчет об исполнении бюджета Салехарда за 2014 год или отчет по Кемерово за 2013 год. В специальном разделе такие документы не собраны — а значит, их нужно искать на сайте вручную. Иногда обнаружить документ вы можете в самых неожиданных местах. Например, бюджетный отчет Кемерова (решение № 333 от 30 мая 2014 года) можно найти, только если вы знаете, где на сайте администрации находятся архивные номера городской газеты, публикующей официальные документы.
6. Сложно распознаваемые форматы данных. Возвращаясь к тому же бюджету Кемерова: PDF-версия местной газеты — это не числовой документ. Отсюда возникает множество проблем с обработкой данных, что снижает скорость работы над исследованием.
Золотая середина самостоятельности
В исследовании предпринята попытка найти некоторые тенденции и выделяющиеся на их фоне особенности бюджетного процесса муниципалитетов. Исследовав структуру доходов у городов с разной численностью населения, можно сделать вывод, что размер имеет значение. Что меняется с ростом населения? По сути, растет самостоятельность бюджета. У малых городов (с населением 100 тысяч человек и меньше) доля безвозмездных поступлений в структуре доходов в среднем составляет 53%. Зато у миллионников — 45%.
Самостоятельность в расходах является залогом более эффективного расставления приоритетов в городской политике и большей свободы действий. Однако пока практика некоторых самостоятельных бюджетов говорит об обратном. Будучи крупным городом (630 тысяч человек), Владивосток (по усредненной статистике) должен был бы иметь в своем бюджете около 50% безвозмездных поступлений. В реальности их всего 27%. Это второй результат по стране. Владивосток получает мало безвозмездных поступлений и в абсолютных показателях — всего 5 тысяч рублей на душу населения. Среднее по региональным столицам — 10,6 тысячи рублей. Самостоятельность городского бюджета, как показал наш анализ, стоит ему довольно дорого. Доходы городской казны в целом у Владивостока — 18,4 тысячи рублей на одного жителя. Зато доходы городов — соседей по федеральному округу значительно выше: у Благовещенска — 29,39 тысячи рублей, Петропавловска-Камчатского — 62,06 тысячи, Хабаровска — 25,5 тысячи, Магадана — 57,1 тысячи, Якутска — 44,3 тысячи, Анадыря — 160,2 тысячи рублей на одного жителя. И даже Биробиджан с численностью населения около 75 тысяч человек имеет больше доходов в расчете на жителя (22,8 тысячи рублей), чем небогатый, но самостоятельный Владивосток.
Но и полная зависимость от безвозмездных поступлений — отнюдь не залог благоденствия, во всяком случае, не для крупных городов. Махачкала, бюджет которой на 72% состоит из внешних вливаний (чемпион среди региональных столиц), является антилидером по доходности городских бюджетов в расчете на душу населения — 9,2 тысячи рублей на человека. Это мало даже по меркам Северо-Кавказского федерального округа: у Магаса — 48,5 тысячи рублей, Нальчика — 11,2 тысячи, Черкесска — 18 тысяч, Владикавказа — 11,7 тысячи рублей. Для российских городов безвозмездные поступления — пока неизбежная данность. Однако формируется класс крепких середняков, которые уже не зависят от внешнего финансирования в значительной степени (доля безвозмездных поступлений в бюджете Перми — 36%, Иркутска — 37%, Новосибирска — 39%, Костромы — 39%), но при этом имеют относительно богатый бюджет, в частности за счет других источников доходов.
Люди, земля и недвижимость — главные ресурсы города
Основным ресурсом для городского бюджета, кроме безвозмездных поступлений, являются сборы НДФЛ. Этот налог в среднем дает региональной столице 25% доходов. В средних и малых городах еще выше — 27%. Как минимум можно сделать вывод о том, что численность населения не всегда является определяющим фактором для доли НДФЛ в бюджете города. Наиболее значимые факторы — уровень зарплат, собираемость этого налога и распределение доходов от НДФЛ между городом и регионом.
Анализ бюджетов показал два успешных примера работы с НДФЛ — Самара и Архангельск: от данного налога они получают 37 и 35% доходов соответственно. Эти два города входят и в десятку лучших по стране в расчете поступлений от НДФЛ на душу населения (7,54 тысячи и 6,94 тысячи рублей). При этом в расчете доходов бюджета на душу населения Архангельск оказался более зажиточным, чем Самара (21,6 тысячи рублей — у Архангельска, 19 тысяч — у Самары). Несомненно, практика этих городов требует подробного обсуждения среди мэров и тиражирования.
В целом можно говорить, что три основных актива российского города — это люди, земля и недвижимость; в среднем они дают 40% доходов муниципального бюджета (доходы от налога на имущество физических лиц в исследуемые годы были мизерными). Интересным, но печальным открытием стал тот факт, что малый бизнес пока не приносит сколь-нибудь значимых доходов в городскую казну. Десятка лидеров по доле доходов от основных активов города представлена в таблице.
Таким образом, можно сделать вывод, что российские города учатся опираться на собственные ресурсы, но пока это удается не вполне — города-лидеры по доле доходов от НДФЛ, земли и недвижимости оказались не самыми богатыми. На наш взгляд, каждый из городов в таблице достоин того, чтобы поделиться лучшими практиками по сбору налогов и платежей и управлению муниципальным имуществом, так как наращивание таких доходов в гораздо большей степени подвластно муниципальным властям, чем увеличение субсидий или субвенций от субъекта РФ.
Важно и то, что текущая структура распределения доходов между муниципальным и другими уровнями бюджета не стимулирует города к привлечению инвестиций или крупных компаний: муниципалитет получает лишь небольшую долю НДФЛ и, возможно, арендные платежи за землю под предприятиями или офисами. На наш взгляд, однако, пока рано говорить о том, что систему расщепления налоговых и неналоговых поступлений следует менять для всех муниципалитетов. Анализ структуры муниципальных бюджетов показывает, что даже в имеющихся условиях города способны демонстрировать выдающиеся результаты по сбору доступных им платежей. А вот когда потенциал этих собственных источников доходов будет исчерпан — будет повод поговорить о значительных изменениях в системе межбюджетных отношений.
Муниципальные расходы — вопросы вместо ответов
Структура муниципальных расходов в значительной мере регулируется нормативными расчетами (например, расходы на образование). И в ходе исследования авторы пришли к нескольким интересным выводам.
Прежде всего любопытным выглядит соотношение объемов безвозмездных поступлений и расходов на образование. В среднем они составляют очень близкие суммы (около 49% — безвозмездные поступления, 50% — расходы на образование). Такая пропорция навела авторов исследования на мысль о «передаточной», а не перераспределительной функции муниципального бюджета. Подтверждение тому — города — лидеры по объему средств, затрачиваемых на это направление. Нальчик, Сыктывкар, Элиста по доле собственных доходов не выделяются среди других городов, но оказываются лидерами по доле бюджета, направляемой на образование (67% — в Нальчике, 66% — в Сыктывкаре, 63% — в Элисте). Такое соотношение подтверждает, что средства на образование получены извне и их размер связан не с возможностями города, а с финансированием из вышестоящего бюджета.
Как показало исследование, подушевые расходы на образование не коррелируют с географическими особенностями. Например, два миллионника, расположенные в 600 километрах друг от друга, — Новосибирск и Омск — отличаются по затратам на образование в два раза (13,5 тысячи и 7,1 тысячи рублей на душу населения соответственно). С учетом необходимости постоянной модернизации этой сферы и того, что НДФЛ занимает в бюджетах муниципалитетов примерно четверть доходов, есть основание говорить о необходимости серьезного пересмотра бюджетной политики в отношении сферы образования в отдельных городах. У авторов есть интуитивное предположение о частичной взаимосвязи этих двух факторов: качественное образование может быть одним из немаловажных критериев при выборе специалистами с семьями места жительства (будь то в рамках трудовой мобильности или закрепления в собственном городе). Таким образом, качество образовательных учреждений может стать фактором повышения привлекательности города и, соответственно, увеличения отчислений НДФЛ. Оговоримся: это гипотеза, масштабных исследований, подтверждающих или опровергающих ее, не проводилось.
За исключением расходов на образование, все остальные расходы являются отражением исключительно муниципальной политики и приоритетов городской власти. Что бы ни думали горожане, но около 30% средств в среднем бюджете российского города уходит на городскую среду — на транспорт и дорожное хозяйство, ЖКХ. С учетом того что объекты городской среды могут приносить городу доходы (в виде земельного налога, доходов от аренды имущества и налога на имущество физических лиц — в среднем 16%), эти траты не выглядят бесперспективными. Если говорить о расходах на ЖКХ в расчете на площадь жилого фонда, то единой логики таких расходов не прослеживается. Есть и аномалии. Например, крайне малая сумма расходов на ЖКХ в Челябинске — всего 17 тысяч рублей на тысячу квадратных метров жилфонда. В следующем за ним миллионнике Воронеже эта сумма составляет уже 57 тысяч рублей. Расходы Челябинска малы и по сравнению с географически близкими центрами субъектов: в Уфе — 235,8 тысячи рублей, Екатеринбурге — 69,8 тысячи, Кургане — 54,5 тысячи рублей на тысячу квадратных метров жилья. Найти объяснение этому — задача следующего этапа нашего исследования.
Бедность, богатство и независимость
Ответ на вопрос об устойчивости муниципального бюджета не может быть дан исходя из одного параметра. Если город минимально зависит от безвозмездных поступлений, это еще не значит, что он обладает большим бюджетом, и наоборот. Поэтому для оценки качества городских бюджетов мы составили двухфакторную модель, в которой соединены характеристики самостоятельности и обеспеченности бюджета деньгами. Качественные бюджеты, на наш взгляд, это те, которые минимально зависят от безвозмездных поступлений и при этом достаточно большие. Наиболее качественным по двум этим параметрам стал бюджет Новосибирска. Остальным городам мы предложили ряд мер, позволяющих нарастить объемы собственных доходов.
Феномен Магаса
По многим исследуемым показателям особняком стоит столица Ингушетии, имеющая самую малую численность населения среди региональных столиц (около 5 тысяч человек). Это лидер по уровню самостоятельности доходной части бюджета (всего 9%, или 4,5 тысячи рублей на душу населения занимают безвозмездные поступления), лидер по доле и объему НДФЛ (86%, или 41,6 тысячи рублей на душу населения), второй по доле расходов на ЖКХ, лидер по тратам на общегосударственные расходы. Кроме этого, Магас занимает последнее место по сбору налога на имущество физических лиц, по доле расходов на образование и социальную политику.
Объяснение этих феноменов не входило в задачи данного исследования, но, вероятно, причиной множественных перекосов является административный характер города и дополнительные суммы НДФЛ, перечисленные в бюджет города из субъекта РФ в 2013–2015 годах. Однако эта гипотеза требует дополнительного обоснования.
Таблица. Десять лидеров по доле доходов от основных активов города
|
Город |
Доля НДФЛ в общей сумме доходов, % |
Доля земельного налога в общей сумме доходов, % |
Доля аренды и продажи регионального и муниципального имущества и земли в общей сумме доходов, % |
Итого, % |
Доходы на душу населения, тыс. руб. |
|
Магас |
85,54 |
2,04 |
0,01 |
87,59 |
48,5 |
|
Владивосток |
31,60 |
12,94 |
15,45 |
59,99 |
18,4 |
|
Самара |
36,54 |
10,11 |
8,04 |
54,70 |
19,0 |
|
Пермь |
33,04 |
13,16 |
7,07 |
53,27 |
22,6 |
|
Новосибирск |
31,07 |
7,88 |
13,90 |
52,85 |
24,1 |
|
Тверь |
18,19 |
11,16 |
23,33 |
52,69 |
17,4 |
|
Йошкар-Ола |
32,38 |
1,76 |
16,62 |
50,77 |
11,0 |
|
Иркутск |
32,90 |
7,84 |
9,29 |
50,03 |
22,5 |
|
Абакан |
16,73 |
10,66 |
22,45 |
49,84 |
19,3 |
|
Екатеринбург |
24,87 |
7,11 |
17,21 |
49,19 |
23,1 |
