Александр Геннадьевич ШУРАКОВ, эксперт группы суверенных и региональных рейтингов Аналитического Кредитного Рейтингового Агентства (АКРА), кандидат экономических наук
Российские регионы активно зарабатывают на управлении свободной ликвидностью. Они размещают профициты прошлых лет, внутригодовой кассовый профицит, а также свободные остатки на счетах предприятий госсектора. В прошлом году субъекты РФ получили от этой деятельности 99,4 миллиарда рублей, что сопоставимо с их расходами на обслуживание долга. Однако в распределении расходов на долги и доходов от депозитов между регионами наблюдается сильный дисбаланс.
Заработок на свободных средствах
По итогам 2017 года дополнительный доход от управления ликвидностью получили 12 российских регионов (таблица 1). Для сравнения: 12 лет назад таких субъектов было вдвое больше (рисунок 1). Общие доходы региональных бюджетов от управления ликвидностью в 2017 году составили 99,4 миллиарда рублей, что сопоставимо с расходами всех субъектов РФ на обслуживание долга: в 2017 году на выплату процентов по кредитам и купонов по облигациям они потратили 110,1 миллиарда (рисунок 2). В данном исследовании учитывались средства, отраженные в статье «Доходы от размещения временно свободных средств бюджетов субъектов Российской Федерации» (форма 317, код дохода 11102020020000120). Стоит также отметить, что расходы федерального бюджета на обслуживание долга в 2017 году заметно превысили доходы от размещения бюджетных средств (рисунок 3).
Таблица 1. Субъекты РФ, получившие дополнительный доход от размещения временно свободных средств на банковских депозитах в 2017 г. У девяти регионов в 2017 году рента ликвидности превысила расходы на обслуживание долга. Это Тюменская, Челябинская, Сахалинская, Ленинградская, Московская области, Москва, Санкт-Петербург, Республика Башкортостан и Ханты-Мансийский округ — Югра. У Тюменской, Сахалинской и Ленинградской областей это было обусловлено почти нулевыми расходами на обслуживание долга. В Москве, Московской области, Республике Башкортостан и ХМАО-Югре проценты по депозитам позволили компенсировать весьма существенные в абсолютном выражении расходы на обслуживание задолженности.
С 2008 по 2017 год у трех регионов (Тюменская область, Санкт-Петербург и Республика Башкортостан) доходы от размещения депозитов, или рента ликвидности, стабильно превышали расходы на обслуживание долга (таблица 2).
Дисбаланс сохраняется
На агрегированном уровне совокупные расходы регионов на обслуживание долга в значительной мере покрываются доходами от размещения свободных средств. До 2011 года включительно рента ликвидности и расходы на обслуживание долга распределялись между регионами относительно сбалансированно. На те субъекты РФ, которые зарабатывали на размещении свободных денежных средств, приходилось в среднем 66% суммарных расходов на обслуживание долга.
Однако с 2012 года дисбаланс между региональными бюджетами в распределении расходов на обслуживание долга и доходов от ренты ликвидности начал усиливаться. По итогам 2017 года на долю 12 субъектов РФ, получивших дополнительные доходы от размещения средств, пришлось только 22% (24,18 миллиарда рублей) суммарных расходов на обслуживание долга. Во многом возникновение дисбаланса связано с изменением положения дел в двух регионах. Москва и Московская область значительно снизили свои расходы на обслуживание долга, одновременно увеличив доход от размещения средств на депозитах. Так, на долю Москвы пришлось 74,7% указанных доходов (рисунок 4).
Депозиты и коммерческие долги примерно равны
Таблица 2. Субъекты РФ, у которых за десять лет (с 2008 по 2017 г.) минимум год рента ликвидности превышала расходы на обслуживание долгаСреднегодовой совокупный объем депозитов субъектов РФ в 2017 году составил 1,11 триллиона рублей, превысив среднегодовой объем их коммерческого долга, который равнялся 1,09 триллиона. Последний раз среднегодовые объемы депозитов и коммерческого долга были сравнимы в 2011 году. В кризисные годы — в 2014 и 2015-м — коммерческий долг субъектов РФ был выше среднегодовых показателей по объемам депозитов (на 632 и 533 миллиарда рублей соответственно). Среднегодовой размер консолидированного коммерческого долга регионов (долги субъектов и муниципалитетов) в 2017 году по-прежнему превосходил депозиты, хотя и не столь существенно, как в предыдущие годы (1,31 триллиона рублей долга против 1,11 триллиона рублей депозитов).
Максимальный размер депозитов регионов в 2017 году составил 1,363 триллиона рублей, показатель был зафиксирован 1 ноября 2017 года. Их максимальный показатель по коммерческому долгу был на уровне 1,266 триллиона рублей, такая цифра была зафиксирована 1 января прошлого года.
По состоянию на 1 июня и в период с 1 августа по 1 декабря 2017 года объем депозитов регионов превосходил даже консолидированный коммерческий долг регионов (субъектов и муниципалитетов). За последние 12,5 года такая картина наблюдалась только во втором полугодии 2011 года на протяжении шести месяцев и в 2006 году в течение трех месяцев.
В 2018 году сохраняется описанная тенденция: объем депозитов субъектов на 1 марта составил 1,122 триллиона рублей и был больше их коммерческого долга на указанную дату. Последний показатель равнялся 1,069 триллиона.
Рисунок 1. Сокращение количества субъектов РФ, получивших дополнительный доход от управления свободной ликвидностью* В структуре прямого долга (государственного долга без учета госгарантий) на коммерческую задолженность в 2017 году пришлось 50%. При этом доля бюджетных кредитов в среднем была 49%. В 2006–2008 годах доля коммерческой задолженности превышала 80% и доходила до 91%, так что 10–11 лет назад объем депозитов регионов был соизмерим не только с коммерческим долгом, но и в целом с их прямым долгом.
Откуда регионы берут средства
Для региональных властей есть три основных источника средств, размещаемых на депозитах. Во-первых, это накопленные профициты прошлых лет, которые субъект может использовать как подушку безопасности в периоды существенного снижения доходов или роста расходов. Во-вторых, это внутригодовые кассовые профициты, образующиеся из-за внутригодовой несогласованности потоков доходов и расходов. Например, это происходит, когда крупные налоговые платежи поступают в начале года, а соответствующие им расходы ожидаются только к декабрю. Третий источник — временно свободные денежные остатки на счетах подчиненных бюджетных учреждений.
Депозиты, сформированные на базе накопленных профицитов прошлых лет, помогали отдельным регионам финансировать дефицит бюджета, не прибегая к наращиванию долга. Например, у Пермского края в 2013 году дефицит бюджета составил 11,2 миллиарда рублей, что было связано с увеличением расходов при выполнении майских указов и одновременным замедлением роста доходов. Этот дефицит был полностью профинансирован за счет финансовых резервов края, поэтому вплоть до 1 января 2014 года его долг оставался на невысоком уровне, а именно менее 0,5 миллиарда рублей. Стоит отметить, что часть региональных депозитов, сформированных за счет внутригодовых кассовых профицитов и денежных остатков на счетах подчиненных бюджетных учреждений, — это средства, зарезервированные под вполне конкретные расходы, а потому не являются подушкой безопасности.
Рисунок 2. Бюджеты субъектов РФ: рента ликвидности и расходы по обслуживанию долга, млрд руб.До недавнего времени действовало правило: если регион размещал на депозитах временно свободные остатки денежных средств подчиненных бюджетных учреждений, то в конце года он должен был вернуть эти деньги на счета соответствующих учреждений. По этой причине на рисунке 5 динамика депозитов регионов показывает сильные «провалы» на 1 января в период с начала 2012 по начало 2017 года, поскольку на банковских депозитах в начале года оставалась только региональная подушка безопасности.
По оценкам АКРА, из среднегодового объема региональных депозитов (1,11 триллиона рублей) в 2017 году примерно 40% (447 миллиардов) приходилось на накопленные профициты прошлых лет. Оставшиеся 664 миллиарда — это внутригодовые профициты региональных бюджетов и денежные остатки на счетах подчиненных бюджетных учреждений.
Сравнение с США
В мировой практике наличие финансовых резервов на субсуверенном уровне не считается чем-то экстраординарным. Такие резервы широко распространены в США — стране, где регионы (штаты) являются активными участниками долгового рынка. В общей сложности 44 американских штата из 50 имеют специальные фонды Rainy Day Funds (дословно — «Фонды для дождливых дней»), основная задача которых — поддержать бюджет в случае сильного снижения доходов и, как следствие, изменения соотношения доходов и расходов.
У двух нефтедобывающих штатов (Аляска и Вайоминг) объемы Rainy Day Funds превышают годовые расходы бюджета (General Fund). Медианное значение Rainy Day Funds по всем штатам в 2017 году составляло 5,4% годового объема расходов. У шести американских штатов размеры финансовых резервов превышали 10% расходов бюджета, у 20 — составляли от 5 до 10%, а еще у 17 были в диапазоне от 1 до 5%. Только у семи американских штатов финансовые резервы отсутствовали.
Рисунок 3. Федеральный бюджет: рента ликвидности и расходы по обслуживанию долга, млрд руб.Так как необходимую для анализа информацию Министерство финансов РФ официально публикует в мае года, следующего за отчетным, ситуацию в американских штатах можно сравнить с данными российских регионов только на начало 2017 года. Материал об изменении финансовых резервов российских регионов за 2017 год будет опубликован в июньском номере «Бюджета».
По оценкам АКРА, на начало 2017 года финансовыми резервами располагали 11 российских регионов. К восьми регионам, у которых были депозиты на 1 января 2017 года, мы добавили еще три региона (Московская область, Липецкая область и ЯНАО), у которых на 1 января 2017 года (и по состоянию на 1 января предыдущих лет) был существенный остаток средств на счетах бюджета в Федеральном казначействе. Объем финансовых резервов этих российских регионов по состоянию на 1 января 2017 года варьировался от 0,5 до 28,2% собственных расходов за 2017 год.
Как резервы влияют на рейтинги
Наличие и объем финансовых резервов — один из факторов, влияющих на кредитное качество субсуверенов, то есть на их способность обслуживать принятые обязательства. Так, среди топ‑10 штатов США по объему расходов бюджета в 2017 году наиболее низкие кредитные рейтинги, присвоенные американскими рейтинговыми агентствами, имеют те штаты, у которых отсутствуют финансовые резервы.
Эта закономерность справедлива и для российских регионов: наличие у регионального бюджета финансовых резервов оказывает положительное влияние на кредитное качество. Среди топ-10 российских регионов по абсолютному размеру собственных расходов наиболее высокие кредитные рейтинги (от АА до ААА) имеют те из них, кто располагает значимыми финансовыми резервами. Исключение составляет Республика Татарстан, которая имеет рейтинг АКРА по национальной шкале на уровне AA+(RU), прогноз «стабильный», хотя формально (по данным формы 0503320 «Баланс исполнения бюджета субъекта РФ») у республиканского бюджета отсутствуют финансовые резервы в виде банковских депозитов.
Что поддерживает ликвидность регионов
Стоит отметить, что российским регионам доступен практически бесплатный инструмент поддержания краткосрочной ликвидности. Речь идет о краткосрочных казначейских кредитах. Срок их предоставления в настоящее время составляет до 90 дней (в 2017 году составлял до 50 дней), максимальный размер — до 1/12 годовых расходов, процентная ставка — 0,1%. Дополнительное условие — отсутствие размещенных депозитов.
Рисунок 4. Суммарная доля Москвы и Московской области в доходах субъектов РФ от размещения средств на депозитах и в расходах субъектов РФ на обслуживание долга, %Такие казначейские кредиты регионы используют для финансирования кассовых разрывов внутри года, а также для уменьшения расходов на обслуживание долга. Последние снижаются благодаря механизму пассивного управления счетами, суть которого можно напомнить. Регион открывает в коммерческом банке кредитную линию и использует ее для финансирования дефицита бюджета. В начале года в Федеральном казначействе регион получает казначейский кредит и направляет его на уменьшение остатка долга по кредитной линии, что дает возможность сэкономить на процентах. Через 90 дней за счет банковского кредита (увеличения остатка долга по кредитной линии) регион погашает казначейский кредит, а спустя несколько дней берет новый казначейский кредит и вновь уменьшает объем банковского долга. В течение календарного года отдельные регионы проводят подобную круговую операцию до 5–6 раз, и благодаря такому «кредитообороту» у некоторых из них возникает существенная экономия на обслуживании долга.
Регионы получают казначейские кредиты в период с января по ноябрь, и в ноябре долг по ним должен быть погашен. В результате данный инструмент может помочь региону сгладить только внутригодовые кассовые разрывы. Однако он не позволяет справляться с негативными последствиями, возникающими из-за существенного снижения доходов или роста расходов.
Рисунок 5. В 2011 и 2017 гг. депозиты регионов превосходили консолидированный коммерческий долг субъектов и муниципалитетов в течение шести месяцев*, млрд руб. В кризисные годы размер депозитов регионов был существенно меньше объема коммерческого долга. Федеральный центр в период с 2013 по 2017 год довольно активно выдавал регионам среднесрочные бюджетные кредиты. Однако эти кредиты были использованы не только как инструмент поглощения шокового воздействия на региональные бюджеты, но и как дополнительный инструмент принуждения к разумной, с точки зрения федерального центра, бюджетной политике. Речь идет об условиях предоставления бюджетных кредитов, которые предусматривали ограничения на уровень дефицита бюджета и другие ковенанты некредитного характера.
Кроме того, эти бюджетные кредиты приводили к дополнительному соперничеству регионов перед Минфином России и к возникновению между регионами дисбаланса в стоимости государственного долга. Иными словами, если у субъекта РФ существенная часть госдолга была в виде бюджетных кредитов, то результирующая процентная ставка по такому долгу могла быть значительно ниже ставки по долгу тех регионов, у которых долг был в основном коммерческим.
В среднесрочной перспективе кредитное качество российских регионов будет во многом зависеть от того, какие инструменты поглощения финансовых шоков — как негативных, так и позитивных (в виде резкого роста доходов) — будут доступны российским региональным бюджетам. Если у регионов РФ сохранится определенный уровень бюджетной самостоятельности и они останутся активными участниками долгового рынка (как рынка облигаций, так и рынка банковских кредитов), то в среднесрочной перспективе им следует вести контрциклическую бюджетную политику. Это позволит сформировать финансовые резервы, которые могут помочь с минимальными потерями пережить последующие бюджетные кризисы, в том числе не привлекать долг по высоким ставкам.
Рента ликвидности
Управление свободной ликвидностью позволяет региональным бюджетам получать дополнительные доходы — ренту ликвидности. Размещать на банковских депозитах свободные средства имеют право те регионы, у которых отсутствует задолженность по бюджетным кредитам, полученным на пополнение остатков (краткосрочные казначейские кредиты). Кроме того, межбюджетные трансферты из федерального бюджета (без учета субвенций), полученные субъектом РФ в течение двух из трех последних лет, не должны превышать 20% собственных доходов консолидированного бюджета региона.
Максимальная срочность банковского депозита составляет один месяц для субъектов РФ, получивших после 1 января 2018 года бюджетные кредиты из федерального бюджета, и шесть месяцев для прочих регионов, удовлетворяющих указанным выше критериям.
Где занимают и где размещают
Российские регионы размещают свободные средства в одних банках, а занимают — в других. На 1 марта 2018 года на долю трех банков, а именно Газпромбанка, ВТБ и Россельхозбанка, приходилось 90,2% объема депозитов региональных властей.
При этом основным кредитором региональных и муниципальных органов власти является Сбербанк, который выдал им в прошлом году около 84% банковских кредитов. В 2012–2017 годах на Сбербанк приходилось примерно 75% выданных банковских кредитов. Распределение региональных депозитов среди банков более изменчиво: так, доля Сбербанка снизилась с 46% на начало 2015 года до менее 1% на 1 января 2018 года.
