Глобальная реформа местного самоуправления началась 15 лет назад с принятия в 2003 году Закона № 131‑ФЗ. За это время на местах возникало много проблем с реализацией норм данного закона. Определенные сложности представляло установление границ муниципальных образований и наделение их соответствующим статусом, непростыми были вопросы, связанные с финансовым обеспечением вновь образованных поселений. О том, какие вопросы сегодня приходится решать местному самоуправлению, журнал «Бюджет» обсудил с председателем Комитета Государственной думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления Алексеем Николаевичем ДИДЕНКО.
— Алексей Николаевич, в последние годы наблюдается устойчивый тренд на объединение поселений, преобразование муниципальных районов в городские округа. На ваш взгляд, оправданно ли такое упразднение низового поселенческого уровня?
— Действительно, в настоящее время в системе местного самоуправления наблюдается сокращение поселенческого звена, объединение всех поселений в границах муниципального района и образование из данных населенных пунктов городского округа. Такие территориальные преобразования стали возможны в связи с принятием Федерального закона от 3 апреля 2017 года № 62‑ФЗ, внесшего соответствующие изменения в Закон № 131‑ФЗ.
Городской округ в соответствии с Законом № 62‑ФЗ перестал быть видом городского поселения, а стал, по сути, «иной территорией» местного самоуправления. До принятия данного закона городские округа в границах муниципальных районов создавались либо путем объединения всех поселений района в городское поселение с последующим наделением его статусом городского округа (подход активно реализовывался в 2015–2016 годах в Магаданской, Московской, Оренбургской, Калининградской областях и некоторых других регионах), либо, как в Ставропольском крае, путем объединения с уже существующим городским округом граничащих с ним поселений муниципального района. При этом стоит подчеркнуть, что ни один из этих способов не был предусмотрен действовавшей на тот момент редакцией Закона № 131‑ФЗ, следовательно, их правовая и практическая реализация (принятие соответствующих региональных законов) являлась необоснованным расширением компетенций субъектов РФ в сфере правового регулирования местного самоуправления. Исправить данную ситуацию и был призван Закон № 62‑ФЗ.
Совет депутатов и жители сельского поселения Борисовское Можайского района собирают подписи против инициативы Совета депутатов Можайского района об объединении в единое городское поселение с последующим преобразованием в городской округОднако если мы проанализируем часть 3.1 статьи 13 Закона № 131‑ФЗ в новой редакции, то увидим, что предусмотрен только один вариант преобразования муниципального района в городской округ, а именно объединение поселения с уже существующим городским округом. Других вариантов нет. Таким образом, регулирование, закрепленное Законом № 62‑ФЗ, принципиально отличается от наиболее распространенного в регионах способа: объединение всех поселений муниципального района в одно городское поселение и наделение его статусом городского округа (с упразднением бывшего муниципального района). Получается, что принятие Закона № 62‑ФЗ не легализовало так активно применяющийся подход к территориальному преобразованию муниципальных образований.
Важно обратить внимание и на тот факт, что при проведении территориальных преобразований в обязательном порядке следует учитывать мнение населения соответствующих муниципалитетов. Однако на практике мы видим совершенно иную картину: мнение населения зачастую не учитывается. Пример тому — ситуация, сложившаяся недавно на территории Можайского муниципального района Московской области. Совет депутатов сельского поселения Борисовское Можайского района не поддержал инициативу по объединению территорий городских и сельских поселений района. Депутаты и жители выступили против отмены статуса муниципального образования, полномочий органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления сельского поселения Борисовское. Их позицию поддержали жители сельского поселения Порецкое. Хотя ранее они согласились на объединение и вхождение во вновь образуемый городской округ, но впоследствии свое решение отозвали.
Несмотря на то что население не поддержало навязанную им инициативу, Московская областная дума приняла Закон «Об организации местного самоуправления на территории Можайского муниципального района»[1]. Он предусматривает объединение территорий городских и сельских поселений Можайского муниципального района Московской области с приданием вновь образованному муниципальному образованию статуса городского округа.
— Но ведь на необходимость учитывать мнение населения при проведении территориальных преобразований неоднократно указывал Конституционный суд РФ.
— Абсолютно верно. Еще в 2007 году Конституционный суд РФ в своем Определении[2] указал на то, что — я процитирую дословно — «…конституционное предписание об учете мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, относится к самому существу конституционно-правового статуса местного самоуправления и является одной из необходимых гарантий права граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения. Данный императив ограничивает свободу усмотрения законодателя и правоприменителя при принятии ими решений, касающихся изменения территориальной организации местного самоуправления; при этом в любом случае изменение территориальной организации местного самоуправления не может приводить к отказу от него». Иными словами, тот факт, что в законах субъекта РФ нет прямого указания на необходимость соблюдения такого принципа местного самоуправления, как учет мнения населения при изменении границ территорий муниципальных образований, не может истолковываться как его отрицание.
Справка «Бюджета»
По данным Комитета Государственной думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления, в результате территориальных преобразований, проведенных в 2016–2017 годах на территории Московской области, по состоянию на 1 февраля 2018 года 22 муниципальных района Подмосковья утратили статус муниципальных образований (на их территории созданы городские округа). Всего за два года проведения указанной трансформации 2348 муниципальных глав и депутатов досрочно прекратили свои полномочия.
Также Конституционный суд РФ[3] указал на то, что отдельные положения законов субъектов РФ по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования не могут рассматриваться как дающие основание изменять границы территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, преобразовывать и упразднять муниципальные образования без учета мнения населения соответствующих территорий, выраженного в установленной форме. С позиции Конституционного суда РФ[4], если сельское поселение, находящееся в административных границах другого муниципального образования, обладает самостоятельным статусом муниципального образования, его упразднение и включение в состав другого муниципального образования являются преобразованием данного муниципального образования, изменением его границ, а значит, предполагают необходимость учета мнения населения по данному вопросу.
Более того, в соответствии со статьей 5 Европейской хартии местного самоуправления изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом. Таким образом, вывод очевиден: трансформация муниципального района в городской округ любым иным способом, не предусмотренным Законом № 131‑ФЗ, а также изменение границ территорий муниципальных образований без учета мнения населения соответствующих территорий, выраженного в установленной форме, недопустимо.
— Чем чревато такое укрупнение поселений?
— В данной ситуации важно учитывать не только правовые, но и практические аспекты. Так, например, укрупнение поселений (но не их ликвидация вообще), если оно проведено с учетом особенностей региональной системы расселения, не означает, что оно обязательно приведет к территориальной недоступности органов местного самоуправления и, как следствие, к ограничению участия населения в местном самоуправлении. Возьмем, к примеру, Ульяновскую и Нижегородскую области. Здесь произошло укрупнение поселений, но при этом показатели доступности почти не отличаются от сохранивших традиционную территориальную структуру местного самоуправления Челябинской и Волгоградской областей, Республики Саха — Якутия. Во всех этих регионах доля населенных пунктов с затрудненной транспортной доступностью органов местного самоуправления в общем числе населенных пунктов находится в пределах 14–22 процентов, а в общей численности населения — 1,5–2,5 процента. А вот в субъектах РФ, где поселенческий уровень представлен слабо или полностью отсутствует, — это Свердловская, Калининградская и Магаданская области, — напротив, наблюдается снижение доступности органов местного самоуправления.
В Московской области, эволюционирующей в сторону модели территориальной организации местного самоуправления на основе непоселенческих городских округов, показатель доли населенных пунктов с затрудненной транспортной доступностью органов местного самоуправления выше, чем у Свердловской, Калининградской и Магаданской областей, но ниже, чем у регионов с традиционной поселенческой структурой. Абсолютное же число жителей Подмосковья, попадающих в зону ограниченной транспортной доступности, весьма велико: свыше 270 тысяч человек. Только в Московской области и в Республике Дагестан отдельные населенные пункты, расположенные на расстоянии свыше 15 километров от центров поселений или городских округов, насчитывают более 10 тысяч жителей. Лидер по данному показателю — город Дедовск (до июля 2017 года был самостоятельным городским поселением) с численностью населения 29,4 тысячи человек, расположенный на расстоянии 19 километров от города Истры, центра одноименного городского округа. Таким образом, упразднение поселенческого уровня чревато тем, что большая часть населения не имеет возможности участвовать в решении вопросов местного значения. В частности, доля населенных пунктов с затрудненной доступностью органов местной власти может возрасти в 2,5–3 раза, а доля населения, для которого местное самоуправление станет фактически недоступно, — в 3–8 раз.
Относительно укрупнения муниципальных образований также важно понимать, что закрепленные в Законе № 131‑ФЗ варианты преобразования являются правовыми формами, но не моделями развития муниципальных образований. Очевидно, что в основу преобразований в обязательном порядке должны быть положены объективные экономические, социальные, демографические, инфраструктурные и другие предпосылки. То есть подмена экономического развития муниципальных образований их территориальными преобразованиями недопустима.
Кроме того, для сохранения уровня муниципального управления в укрупненных муниципальных образованиях приходится расширять сеть территориальных органов местных администраций. Это однозначно уменьшает эффект экономии от таких преобразований. При этом сворачивание органов народного представительства и полноценных органов управления на местах грозит серьезными социальными последствиями, главное из которых — уменьшение доступности публичных услуг для населения и связанное с этим нарастание социального дискомфорта жителей.
Большие опасения по поводу таких преобразований высказывались на заседании Совета при Президенте РФ в апреле прошлого года. По мнению членов совета, при квазимуниципальном характере власти нового городского округа окончательное решение вопросов, затрагивающих судьбу территорий, оказывается сосредоточенным у региональных органов власти. Совет поддерживает мнение экспертов и представителей научной общественности, что такая реформа фактически встраивает местное самоуправление в вертикаль государственной власти.
Кроме того, упразднение поселенческого уровня местного самоуправления несет опасность излишнего усиления и суверенизации региональной власти, а это угроза целостности и единству государства. Вместе с тем тенденция на укрупнение муниципальных образований с переходом к осуществлению местного самоуправления с поселений на «иные территории» сохраняется. Так, за 2015 год число муниципальных образований сократилось на 510 единиц (с 22 911 до 22 401); в 2016 и в 2017 годах данная тенденция сохранилась. При этом случаи разукрупнения территорий муниципальных образований остаются единичными.
— Еще одной глобальной проблемой муниципалитетов можно назвать увеличение объема их полномочий, а также несоответствие расходных полномочий доходным источникам. Какие законодательные шаги здесь необходимы?
— Говоря о полномочиях, необходимо отметить, что основная миссия местного самоуправления — обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения. Вместе с тем сегодня мы отчетливо видим, что традиционные для земств компетенции уменьшаются, а несвойственные им виды деятельности расширяются. Кроме того, значительный объем делегированных государственных полномочий (до трети в структуре компетенций) местного самоуправления недостаточно обеспечен финансовыми ресурсами. Институт перераспределения полномочий между муниципальными и региональными органами власти дает последним дополнительный механизм изъятия с местного уровня доходных видов деятельности.
Комитет Государственной думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления совместно с Комитетом Государственной думы по экономической политике, промышленности, инновационному развитию и предпринимательству провел парламентские слушанияИзменить данную ситуацию, на мой взгляд, позволит, во-первых, проведение инвентаризации полномочий по решению вопросов местного значения, предусмотренных отраслевыми федеральными законами, для проверки их соответствия вопросам местного значения, закрепленным в Законе № 131‑ФЗ. Во-вторых, осуществление органами исполнительной власти РФ мониторинга законодательства и подзаконных нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы местного самоуправления, в целях выявления и устранения пробелов, коллизий и дефектов в правовом регулировании данной сферы общественных отношений. А также для своевременной подготовки и принятия нормативно-правовых актов, наличие которых предусмотрено соответствующими нормами федеральных законов (отсылочными нормами). В-третьих, закрепление в федеральном законодательстве порядка предварительного обязательного согласования с советами муниципальных образований субъектов РФ решений о перераспределении полномочий между региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также о делегировании муниципальным образованиям отдельных государственных полномочий субъектов РФ. В-четвертых, внесение изменений в отдельные законодательные акты РФ в части установления организационных и финансовых критериев ограничения максимального объема передаваемых на муниципальный уровень отдельных государственных полномочий.
Для того чтобы было легче понять и осмыслить объемы происходящих процессов перераспределения полномочий между регионом и муниципалитетом, приведу официальные данные. Базовый перечень вопросов местного значения, установленный статьями 14, 15, 16 и 16.2 Закона № 131‑ФЗ, на сегодняшний день включает 39 вопросов для городских поселений, 13 — для сельских поселений (оставшиеся 26 вопросов местного значения на территории сельских поселений решают органы местного самоуправления муниципальных районов), 40 — для муниципальных районов, 44 — для городских округов, 13 — для внутригородских районов. При этом данный закон позволяет расширять перечни вопросов местного значения сельских поселений с 13 до 25 (с 2017 года фактически до 24), а внутригородского района — в пределах перечня вопросов местного значения городского округа. Данным правом воспользовались 60 субъектов РФ.
Неразбериха с полномочиями, несбалансированность объема полномочий и ресурсов муниципалитетов вызывают необходимость еще раз пристально изучить проблему. При этом среди полномочий, которые не только размыты, но и постоянно перемещаются с одного уровня власти на другой, особо следует выделить полномочия в сфере общего образования, первичного здравоохранения и социальной защиты, которые исторически традиционны для местного самоуправления (земства).
Справка «Бюджета»
По состоянию на 1 мая 2017 года в Российской Федерации насчитывалось 22 136 муниципальных образований, в том числе: 1765 муниципальных районов;
1555 городских поселений;
17 944 сельских поселения;
583 городских округа;
3 городских округа с внутригородским делением (Махачкала, Самара, Челябинск);
19 внутригородских районов в городских округах;
267 внутригородских муниципальных образований в границах городов федерального значения (Москва, Санкт-Петербург, Севастополь).
Повторюсь, что, с одной стороны, на органы местного самоуправления в соответствии с Законом № 131‑ФЗ возложены несвойственные им функции. Например, профилактика терроризма и экстремизма; гражданская оборона; предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций, деятельность аварийно-спасательных служб и формирований; мобилизационная подготовка и так далее. А с другой стороны, муниципалитеты неоправданно лишаются возможности решать вопросы, касающиеся непосредственного жизнеобеспечения на местах, которые эффективнее решать именно на муниципальном уровне, с учетом принципов шаговой доступности органов местного самоуправления, а также с учетом интересов местных сообществ и их развития. Например, много вопросов вызывает передача полномочий по первичному здравоохранению с местного на региональный уровень с одновременной оптимизацией (попросту говоря, сокращением) первичного звена учреждений здравоохранения на местах, особенно в сельских поселениях, и готовящаяся аналогичная передача полномочий по дошкольному, общему и дополнительному образованию с местного на региональный уровень.
Что касается перспектив развития института полномочий местного самоуправления, то, на мой взгляд, необходимо сосредоточиться на формировании необходимой и достаточной компетенции местного самоуправления в соответствии с принципом субсидиарности и опытом мирового и отечественного территориального деления местного самоуправления. Утвердиться в мысли о том, что двухуровневая система местного самоуправления (муниципальный район — поселения; городской округ с внутригородским делением — внутригородской район) принципиально позволяет решить вопрос о формировании необходимой и достаточной компетенции местного самоуправления, оптимально распределенной между двумя уровнями. Предусмотреть обязательное участие муниципальных образований (например, в лице региональных советов муниципальных образований) в определении перечня перераспределенных и делегированных государственных полномочий, от которых или к которым эти полномочия переходят. Делегированные государственные полномочия не должны занимать значительный объем компетенций местного самоуправления и противоречить природе МСУ. Вместе с тем они должны быть обеспечены финансами и профессионально подготовленными кадрами на достаточном уровне.
Заседание Комитета Государственной думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления— Вопрос о создании стимулов для муниципалитетов к социально-экономическому развитию территорий и расширению собственной доходной базы можно смело назвать риторическим. Как вы считаете, какие меры помогут муниципальным образованиям добиться финансовой самостоятельности?
— В течение последних лет местным бюджетам были переданы незначительные источники доходов, которые увеличили доходную базу муниципалитетов всего лишь на несколько процентов. Так, местным бюджетам были переданы часть поступлений от акцизов на нефтепродукты в размере 27,8 миллиарда рублей (2,8 процента налоговых доходов местных бюджетов); поступления от единого сельскохозяйственного налога — 7,4 миллиарда рублей (0,7 процента налоговых доходов); патентной системы налогообложения — 3,4 миллиарда рублей (0,3 процента налоговых доходов) и другие. Основная часть налоговых доходов местных бюджетов по-прежнему формируется за счет отчислений от НДФЛ, при этом на его администрирование органы местного самоуправления не могут оказывать никакого влияния.
В бюджетах большинства поселений основную долю расходов составляют текущие расходы на оплату коммунальных услуг бюджетных учреждений и выплату заработной платы их работникам. В этих условиях муниципалитеты не имеют возможности формировать бюджеты развития и формировать реальные стратегии социально-экономического развития своих территорий.
Полагаем, что для расширения собственной доходной базы местных бюджетов, обеспечения финансовой самостоятельности муниципалитетов и создания стимулов для устойчивого и комплексного развития территорий Государственной думе и Правительству РФ необходимо рассмотреть возможность передачи местным бюджетам налога на прибыль организаций в размере 1–1,5 процента от суммы, зачисляемой в федеральный бюджет. Поэтапно отменить все льготы по местным налогам, установленные федеральным законодательством (по налогам на имущество физических лиц, земельному налогу). Передать на местный уровень транспортный налог в отношении физических лиц и поступления от него зачислять в муниципальные дорожные фонды в составе местных бюджетов. Закрепить за местными бюджетами отчисления от налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения в размере 100 процентов доходов (по 50 процентов в бюджеты поселений и муниципальных районов). Предусмотреть возможность зачисления поступлений от НДФЛ по месту жительства граждан. Такая практика взимания НДФЛ применялась в СССР и применяется в настоящее время в большинстве стран Европы, и это не вызывало и не вызывает сложностей в администрировании данного налога по месту жительства.
Помимо курортного сбора ввести сбор на добычу общераспространенных полезных ископаемых (природного сырья) на территории муниципальных образований (песок, гравий, глина, торф, известняк и другие). Предусмотреть торговый сбор во всех городских округах и муниципальных районах, сбор за использование местной символики, сбор за право использования участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений местного значения, за право размещения мусорных полигонов и объектов мусоропереработки и так далее.
Очевидно, что укрепление финансовой самостоятельности муниципалитетов за счет перераспределения доходов между уровнями бюджетной системы необходимо осуществлять на основе системного подхода, поскольку перераспределение доходов в пользу местных бюджетов может привести к существенным выпадающим доходам федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. То есть одновременно необходимо прорабатывать вопрос о возмещении выпадающих доходов федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ за счет закрепления за ними дополнительных источников доходов. Сегодня Правительство РФ, Государственная дума, в частности наш комитет, проводят работу по поиску оптимальных и эффективных вариантов распределения налоговых и неналоговых доходов между уровнями бюджетной системы для решения задач, связанных с расширением доходной базы местных бюджетов.
Подготовила О. В. ИЗУТОВА
[1] Закон Московской области от 27 января 2018 года № 1/2018-ОЗ «Об организации местного самоуправления на территории Можайского муниципального района».
[2] Определение Конституционного суда РФ от 3 апреля 2007 года № 171-О-П.
[3] Определение Конституционного суда РФ от 2 октября 2007 года № 715-О-П.
[4] Определение Конституционного суда РФ от 15 мая 2007 года № 344-О-П.
