На уровень местного самоуправления сегодня передано 821 полномочие, из которых 147 не соответствуют вопросам местного значения. Таков результат инвентаризации полномочий местного самоуправления, проведенной Общероссийским Конгрессом муниципальных образований (ОКМО). Об этом и о других проблемах местного значения рассказал президент ОКМО Виктор Борисович КИДЯЕВ.
— Виктор Борисович, в последние годы наблюдается устойчивая тенденция к объединению муниципальных образований в городские округа. Каково ваше отношение к сложившейся ситуации? Насколько оправданно упразднение низового поселенческого уровня муниципалитетов и чем это чревато?
— К сожалению, такой тренд существует, и, конечно, он вызывает тревогу. За каждым укрупнением муниципалитетов стоят прежде всего экономические мотивы. С одной стороны, понятно, что, когда на содержание органов местного самоуправления уходит больше половины бюджета (таких сельских поселений у нас почти половина), ни о каком развитии территории речи быть не может. Причем даже содержание органов местного самоуправления зачастую осуществляется на минимальном уровне. Средств едва хватает на зарплату четырех, в лучшем случае пяти работников местной администрации, включая главу, на канцелярские расходы, услуги связи и коммунальное обслуживание здания. Что дает жителям поселения такое самоуправление? Практически ничего, особенно если в пределах досягаемости есть многофункциональный центр по предоставлению государственных и муниципальных услуг. Может такая власть привлечь инвестора на территорию муниципалитета? Нет. Может она отремонтировать школу или фельдшерско-акушерский пункт и пригласить на работу врачей и учителей? Тоже нет. Но, с другой стороны, тот же МФЦ — это не власть. На мой взгляд, власть должна лично присутствовать на каждой территории, чтобы управлять, чтобы жители могли ее видеть, слышать и решать с ней вопросы местного значения.
Поэтому, обсуждая вопрос по территориальному преобразованию, необходимо искать решение сразу для двух задач. Во-первых, необходимо соблюсти интересы жителей, которым нужны рабочие места, дороги, благоустроенная территория, освещенные улицы, чистая вода, транспорт, школы, поликлиники, связь и многое другое. Во-вторых, соблюсти интересы государства, то есть обеспечить управляемость территориями или хотя бы оперативный мониторинг их состояния. Как известно, свято место пусто не бывает. Когда власть и закон покидают территорию, ее быстро занимают анархия и беззаконие.
— Понятно, что в основу укрупнения муниципалитетов положено желание регионов сэкономить, но насколько оправданна такая экономия?
— В каждом случае укрупнения муниципальных образований надо принимать точечное решение, не забывая о двух задачах, которые я озвучил выше. К примеру, в Магаданской области приняли радикальное решение — поделить весь регион на городские округа, а для оперативного управления создать территориальные подразделения городских администраций и развивать институт сельских старост. Правильно ли это? Время покажет.
Во многих субъектах эффективно реализуется двухуровневое местное самоуправление, когда поселения работают для населения, а районы — для поселений. Например, в республиках Татарстан и Башкортостан территория сельского поселения объединяет 2–3, максимум пять населенных пунктов, расположенных по соседству, соответственно, жители знают друг друга, своего главу, своих депутатов. Вот это действительно та модель власти, которая приближена к населению. Возможностей для самостоятельного решения вопросов местного значения у таких поселений, прямо скажем, очень мало, но это компенсируется грамотной и системной поддержкой со стороны районов и регионов. Для меня такая модель более привлекательна, чем модель Магаданской области. Вместе с тем наше законодательство допускает существование и тех и других вариантов.
— Бюджеты муниципалитетов — еще один вопрос, требующий решения. Местные органы власти попадают во все большую зависимость от финансовой помощи регионов. Что необходимо предпринять для укрепления экономической основы МСУ?
— Местные власти в подавляющем большинстве всегда были и будут зависимы от финансовой помощи регионов — это надо принять как данность и перестать искать здесь какой-то политический рычаг. Муниципалитеты работают не в вакууме. Их деятельность осуществляется в составе регионов, а регионы функционируют в составе государства. Мы единая страна и не хотим, чтобы поселения или городские округа стали удельными княжествами, правда?
К тому же очевидно, что далеко не все муниципалитеты имеют собственную налогооблагаемую базу. Какие могут быть налоги у поселения, где на тысячу жителей приходится 700 пенсионеров и 200 безработных?.. Поэтому регионы забирают доходы у своих городов и направляют средства сельским территориям.
Принцип централизации доходов для их последующего распределения закреплен в межбюджетных отношениях. Другой вопрос — способствуют ли действующие межбюджетные отношения развитию муниципалитетов или, наоборот, мешают, формируя патерналистские ожидания, когда можно ничего не делать и рассчитывать на помощь. Поэтому сегодня крайне необходимо решать вопрос о расширении экономических возможностей муниципалитетов. Причем сейчас на федеральном уровне созданы механизмы, позволяющие регионам стимулировать развитие местных экономик.
— Но согласитесь, субъекты РФ не спешат внедрять существующие механизмы на своих территориях. По вашему мнению, что заставит регионы пересмотреть взаимоотношения с муниципалитетами? Политическая воля?
— Конечно, политическая воля играет важную роль, но заставлять кого-либо что-либо делать — занятие бессмысленное, можно получить неожиданный результат. Регионы непременно воспользуются имеющимися механизмами стимулирования и создадут свои собственные механизмы тогда, когда это станет условием для решения региональных задач. Для этого необходимо создать соответствующее правовое поле, и такая задача уже поставлена. В своем последнем послании Президент РФ Владимир Владимирович Путин указал на необходимость стратегии пространственного развития России, в рамках которой будет обеспечено согласованное и сбалансированное развитие субъектов Федерации в составе страны и муниципалитетов в составе субъектов.
На мой взгляд, у нас основной проблемой является даже не распределение денег или полномочий, а отсутствие взаимосвязей: между городскими и сельскими муниципалитетами, между крупными и малыми городами, между промышленными и сельскохозяйственными регионами, между различными министерствами и ведомствами на федеральном уровне. Необходимо такую взаимосвязь организовать и активно ею пользоваться. И уже тогда станет понятно, что нужно сделать в налоговом и бюджетном регулировании, в управлении программами и проектами на всех уровнях, чтобы территории страны развивались, а жители были удовлетворены результатами этого развития.
— Одна из главных проблем муниципалитетов — увеличение объема полномочий МСУ, а также несоответствие расходных полномочий доходным источникам. Недофинансирование и неопределенность полномочий на местах приводят к низкой эффективности их реализации.
— Да, это так, к сожалению. С еще большим сожалением должен констатировать, что социально значимые полномочия поднимают наверх вместе с деньгами, например школьное образование, первичное здравоохранение, социальная защита. В отдельных регионах забрали градостроительство и даже ЖКХ. А вниз спускают полномочия, не свойственные органам местного самоуправления по их природе, такие как борьба с терроризмом и экстремизмом, предотвращение чрезвычайных ситуаций, профилактика правонарушений и так далее.
С одной стороны, без местных властей в решении указанных вопросов не обойтись, но, с другой стороны, если что-то идет не так, на органы местного самоуправления взваливают всю ответственность. Происходит же это потому, что нет понимания и видения развития муниципалитета как неотъемлемой части субъекта Федерации и всей страны и интересов муниципалитета как неотъемлемой части интересов региона и всей России. И здесь мы вновь подходим к необходимости принятия единой стратегии пространственного развития Российской Федерации.
Хотелось бы отметить, что номинально доходы местных бюджетов растут. В 2017 году по сравнению с 2016-м они выросли на 5,5 процента. Особенно большой прирост получен по налогу на имущество физических лиц — 28 процентов. Также выросли сборы по НДФЛ — на 6,2 процента и земельному налогу — на 5,7 процента.
Данному факту можно было бы порадоваться, но определенную ложку дегтя вносит инфляция. Согласно данным Росстата, рассчитанным по индексу потребительских цен, за 2017 год она составила 3,7 процента. Если мы из общего прироста доходов местных бюджетов вычтем инфляцию, получим прирост всего в 1,8 процента, то есть объем местных бюджетов остался практически прежним. Соответственно, и качество жизни людей в муниципалитетах мало изменилось. За исключением тех территорий, которые вошли в федеральный проект «Формирование комфортной городской среды». Данный проект как раз и основан на федеральном восприятии вопросов городов, включая малые, как задач общегосударственного значения. Проект реализуется только второй год, сделаны первые шаги, но результаты впечатляющие, причем не только материальные, но и социальные.
— ОКМО проводил инвентаризацию полномочий МСУ в нескольких пилотных регионах. Поделитесь результатами этого мероприятия.
— Полномочия органов местного самоуправления различных видов муниципальных образований, как известно, закреплены в Федеральном законе № 131‑ФЗ. Однако в результате проведенной инвентаризации федерального законодательства было выявлено еще 122 действующих федеральных закона, которыми закреплены муниципальные полномочия. Всего мы насчитали 821 полномочие, и из них 147 не соответствуют вопросам местного значения.
Пленарное заседание Общероссийского конгресса муниципальных образований, ноябрь 2017 г.В 2017 году в пилотном проекте ОКМО по инвентаризации полномочий на первом этапе приняли участие 43 муниципалитета и пять советов муниципальных образований. Например, в выборку Совета муниципальных образований Пермского края было включено три района, 26 сельских поселений и три городских поселения края. Коллеги провели колоссальную работу, за что им большое спасибо. Они проанализировали около двух тысяч региональных и муниципальных нормативных правовых актов, которыми закрепляются муниципальные полномочия, и подробно изучили отчеты об исполнении местных бюджетов пилотных муниципалитетов за несколько последних лет. Сформировали полные перечни полномочий и сопоставили затраты на их реализацию.
В результате были установлены большие расхождения в расходах муниципалитетов одного вида на исполнение одного и того же полномочия. Это свидетельствует, во-первых, о недостатке финансирования, когда муниципалитет тратит столько, сколько может, а не столько, сколько нужно. Во-вторых, об отсутствии методик расчета нормативов на определение расходов на реализацию муниципальных полномочий.
— По-вашему мнению, что нужно сделать для гармонизации полномочий муниципалитетов и их финансирования?
— Очевидно, что в сфере расходных обязательств муниципальных образований нужны методики и нормативы. Для полномочий, переданных муниципалитетам с федерального уровня (например, по осуществлению воинского учета на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты), и для многих переданных региональных полномочий (например, по обеспечению деятельности комиссий по делам несовершеннолетних) такие методики существуют. Хорошие они или плохие, но они есть, и на этом основании муниципалитеты гарантированно получают субвенции.
Хотелось бы, чтобы и для муниципальных полномочий были сформированы свои методики на федеральном или региональном уровне, на основании которых можно было бы рассчитывать реалистичные местные бюджеты и более точно определять трансферты на бюджетную обеспеченность. Понятно, что сегодня нет возможности профинансировать все вопросы в полном объеме, однако необходимо хотя бы установить соотношение: насколько мы можем профинансировать то или иное полномочие и что должно быть осуществлено в рамках такого финансирования. Если же на осуществление полномочия средств нет совсем и оно годами не выполняется, то, очевидно, целесообразно внести изменение в законодательство и передать его наверх или совсем от него отказаться.
Роль муниципалитетов в развитии России, проект «Формирование комфортной городской среды», конкурсы на лучшую муниципальную практику и лучший проект по благоустройству в малых городах и исторических поселениях, а также подготовку доклада «О состоянии местного самоуправления в Российской Федерации» обсудили участники Всероссийского селекторного совещания по актуальным вопросам местного самоуправления, март 2018 г.— В октябре прошлого года ОКМО анонсировал создание реестра расходных обязательств органов местного самоуправления. Расскажите об этом инструменте подробнее. Какова его цель? Какие проблемы он поможет решить? Когда он будет создан?
— Пока такую работу мы ведем на уровне пилотных проектов в ряде регионов. Сразу стало понятно, что мы видим только верхушку айсберга, а под водой скрыта вся региональная и местная специфика. Причем финансовое и управленческое состояние региона и каждого его муниципалитета влияют друг на друга непосредственно. Сейчас у нас идет работа по составлению реестра муниципальных полномочий, который мы планируем увязать с реестром расходных обязательств. Здесь надо сказать огромное спасибо коллегам из Минфина России, из региональных финансовых ведомств, которые оказывают нам содействие и выкладывают в открытый доступ финансовую аналитику по местным бюджетам.
Если эта работа успешно завершится, то следующим шагом будет разработка нормативов. И тогда в том числе будут решены проблемы взаимодействия органов местного самоуправления с контрольно-надзорными органами, которые требуют выполнения всех муниципальных полномочий в полном объеме, независимо от местной специфики. Приведу яркий пример. В одном из сельских поселений Иркутской области на грунтовой дороге, ведущей к школе, ГИБДД потребовала установить знаки пешеходного перехода и сделать соответствующую разметку. Местным властям пришлось доказывать инспекторам ГИБДД, что сделать разметку на земле невозможно, краска не будет держаться. Голос разума был услышан, а вот знаки пришлось приобретать и устанавливать. При этом данные расходы в бюджете поселения не запланированы и уровень жизни в деревне с установкой знаков не повысился. Данная история показательна тем, что в своих требованиях ГИБДД руководствовалась существующими нормативами, а у поселения подобного контраргумента не было.
— Для привлечения на муниципальную службу наиболее перспективной молодежи предлагается повысить авторитет и престиж данной службы. Может ли престиж подвигнуть молодого человека прийти на муниципальную службу в поселение, где нет нормальных дорог, больницы, школы? Может, сегодня не стоит увлекаться конгломерациями, а обратить внимание, например, на развитие неурбанизированных территорий?
— Я уже говорил и еще раз повторю: проблемы и урбанизированных, и неурбанизированных территорий надо решать в комплексе — в рамках стратегии пространственного развития страны, в составе которой должны быть стратегии пространственного развития федеральных округов, регионов и муниципалитетов. Именно в стратегическом документе должно быть заложено видение о строительстве дорог, школ, больниц. Именно в рамках стратегии мы должны видеть схему расселения, индустриальных потоков, зоны сельского хозяйства или рекреации, где не может быть экологически вредных производств. Только стратегическое видение общей картины, поможет нам решить проблему обеспечения жителей малонаселенных территорий услугами образования и здравоохранения, торговли, связи и так далее.
Сейчас люди мигрируют из деревни в города, из городов — в столицы. Крупные города получают прирост населения, но далеко не все прибывшие могут социализироваться в этой среде. Даже молодежь с высшим образованием не всегда может найти работу по специальности и с достойным заработком. И это тоже проблема, но не данного конкретного города или той деревни, откуда уехал человек, а всей страны. Поэтому нам надо учиться думать стратегически, решать стратегические задачи — иного выхода у России просто нет.
Подготовила О. В. ИЗУТОВА
