Вопросы сбалансированности местных бюджетов, обеспечения источников увеличения их доходной базы, оптимизации расходов были обсуждены на заседании секции «Финансисты муниципальных образований» Союза финансистов России. Мероприятие было организовано Союзом совместно с Комитетом по бюджетно-налоговым вопросам и социально-экономическому развитию Общероссийского Конгресса муниципальных образований.
Поправки в Бюджетный кодекс
Выступление заместителя начальника отдела муниципальных образований Департамента межбюджетных отношений Минфина России И. И. Скляр было посвящено поправкам в Бюджетный кодекс, касающимся сферы межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях. В прошлом году Минфин России представил в Правительство РФ проект федерального закона, который вносит изменения в 30 статей главы «Межбюджетные отношения» БК РФ. Меры по совершенствованию регулирования межбюджетных отношений можно разделить на три основные группы.
Первая группа поправок направлена на расширение бюджетных полномочий субъектов и муниципальных районов (городских округов с внутригородским делением), выражающееся в возможности передачи регионами единых нормативов от отдельных неналоговых доходов в муниципальные бюджеты. Это могут быть административные штрафы, плата за пользование водными объектами, за негативное воздействие на окружающую среду.
Вторая группа поправок уточняет положения, регламентирующие формы, порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов на региональном и местном уровнях. Корректировке подвергается выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований. В частности, в доходный потенциал муниципальных образований будут включаться отдельные неналоговые доходы, а также снижены размеры критериев выравнивания бюджетной обеспеченности и дотаций.
«Важными поправками, вносимыми в статьи 137, 138 БК РФ, являются нормы о предоставлении регионам права корректировать критерии выравнивания. Если сейчас эти критерии должны быть неснижаемыми в течение трехлетнего бюджетного цикла, то после вступления поправок в силу у региона появится право на последний год очередного бюджетного цикла их корректировать. Это позволит перераспределять объем дотаций между муниципальными образованиями исходя из методики субъекта РФ. Также региону дается право корректировать на второй год очередного финансового периода объем дотаций», — отметила Скляр. Правда, право снижать значения критерия выравнивания и размер дотации на выравнивание не безгранично — федеральный закон установит три случая, когда регион им может воспользоваться (таблица). Еще одна поправка, затрагивающая изменение выравнивания бюджетной обеспеченности, устанавливает необходимость заключения соглашений между субъектом РФ и муниципальным образованием, муниципальным районом (городским округом с внутригородским делением) с поселением (внутригородским районом), содержащих меры по социально-экономическому развитию и оздоровлению муниципального образования.
Что касается форм предоставления межбюджетных трансфертов, то в статье 142 Бюджетного кодекса появится понятие «горизонтальная субсидия». «Эта тема давно назрела. Речь идет о софинансировании расходов на строительство объектов социальной, транспортной, инженерной инфраструктуры, которые нужны нескольким поселениям, когда у одного недостаточно средств для реализации такого проекта. Теперь появляется возможность сложиться субсидиями и построить необходимое», — пояснила Скляр.
Третий блок вносимых изменений уточняет подходы, связанные с ограничениями по организации бюджетного процесса на муниципальном уровне, контролем их исполнения и применением мер к нарушителям таких ограничений.
Многое зависит от МО
Многие проблемы, которые волнуют муниципальные образования, необходимо решать на уровне Федерации, в том числе с участием депутатского корпуса. В частности, заместитель председателя Комитета по бюджету и налогам Государственной думы, председатель Союза финансистов России Н. С. Максимова рассказала, что через разъяснительное письмо Минфина России удалось решить вопрос об участии средств местных бюджетов, в том числе поселений, в проектах, реализуемых на условиях софинансирования с федеральным бюджетом. Часто встречаются ситуации, когда регион не может внести свою долю при софинансировании, а городской округ имеет такую возможность и желает за счет собственных источников участвовать в реализации каких-либо значимых проектов. В перспективе, по словам депутата Госдумы, такая норма будет внесена в Бюджетный кодекс.
Остро стоит вопрос по дорожным фондам, которые создаются в муниципальных образованиях всех уровней, но в некоторых поселениях они настолько незначительные, что денег не хватает даже на ямочный ремонт. Поэтому сейчас нужно решить, стоит ли оставлять дорожные фонды у поселений или формировать их только на уровне района и также на уровне района формировать план строительства, реконструкции и ремонта дорог. Но здесь очень многое зависит от мнения и субъектов, и районов, и поселений, и, как отметила Максимова, многие проблемы муниципальных образований могут быть решены на уровне регионального законодательства. «Мы приняли очень много законодательных норм, которыми даем право субъектам своими законами регулировать полномочия и их перераспределение», — сказала Максимова.
Так, у субъектов РФ есть право устанавливать дополнительные нормативы отчислений от региональных налогов в местные бюджеты. Но если эти налоги поступят не в полном объеме, так как очень многое зависит от того, как работает и чувствует себя бизнес, то, естественно, что эти недопоступления муниципальному образованию никто не восполнит. В прошлом году 1% от налога на прибыль был перераспределен с уровня субъектов на уровень Федерации, за счет чего у федерального центра появилась возможность увеличить помощь имеющим большой дефицит средств субъектам. «Но при этом мы предложили зафиксировать сумму в 36 миллионов рублей, которая у нас сложилась по итогам применения этой новации, и в случае роста собираемости налога на прибыль в регионах не фиксировать этот прирост в федеральном бюджете, а оставлять в регионах. Может быть, подобную норму целесообразно принять и на уровне субъекта, например по НДФЛ. Но для того, чтобы принимать такие решения, необходима активная работа самих муниципалитетов по выработке и продвижению таких инициатив», — сказала Максимова.
Что волнует муниципалов?
Начальник Финансового управления Администрации Коломенского городского округа Т. В. Гоцко[1]: несмотря на то что финансисты муниципальных образований выполняют поставленные перед ними задачи, в частности определенные пунктом 5 статьи 99 Федерального закона № 44‑ФЗ, тем не менее возникает масса проблем, решить которые на уровне муниципалитета не получается. В соответствии со статьей 34 Бюджетного кодекса при расходовании бюджетных средств необходимо придерживаться принципа их эффективности, который подразумевает результативность и экономность использования государственных денег. Статья 12 Федерального закона № 44‑ФЗ предполагает ответственность за несоблюдение принципа эффективности при осуществлении закупок. «Экономия в результате проведения торгов у нас есть. За 2016 год по нашему муниципалитету она составила порядка 200 миллионов рублей. При бюджете в шесть миллиардов — это неплохой результат. Однако я посчитала, сколько мы потратили на реализацию закона о контрактной системе. Каждый муниципалитет, каждое учреждение должны иметь специалиста по закупкам, контрактную службу, сотрудников нужно обучить, каждому оборудовать рабочее место. И здесь расходы превысили экономию», — поделилась Гоцко.
И это не одна проблема, связанная с Законом № 44‑ФЗ, вопросы возникают и, например, при контроле закупок, которые осуществляют муниципальные унитарные предприятия. Деньги МУПам из муниципального бюджета не выделяют, а планы финансово-хозяйственной деятельности утверждает учредитель. Для осуществления контроля финансовому органу приходится либо брать функции учредителя на себя и контролировать исполнение плана финансово-хозяйственной деятельности, либо, как это сделала Коломна, при проведении контроля ставить отметку о том, что база для контроля отсутствует, так как необходимые для контроля документы финансовому органу муниципального образования МУПы не обязаны предоставлять.
Еще одна проблема вытекает из законодательно обеспеченной возможности заказчика увеличивать стоимость контракта на 10%. При этом уже опубликованный в системе ЕИС план-график менять нельзя. Этот вопрос приобретает большую значимость, когда проект, в рамках которого осуществляются закупки, реализуется на условиях софинансирования трех бюджетов: федерального, регионального и муниципального. «То есть мы заключаем контракт на одну сумму, а потом она увеличивается на десять процентов. Контракты, в которых есть федеральные деньги, как правило, объемные, эти десять процентов ложатся на муниципалитет, и нам приходится незапланированные деньги где-то изыскивать», — продолжила разговор заместитель городского головы — начальник Управления финансов города Калуги Е. Е. Иванова. Она подчеркнула, что необходимо принять решение о том, чтобы увеличение стоимости контракта по софинансированным проектам ложилось не только на муниципальный бюджет, но и на региональный и федеральный.
Работа по мобилизации доходов тоже сопряжена со многими трудностями. В частности, в Калуге, как и во многих других муниципалитетах, действует комиссия по укреплению бюджетной и налоговой дисциплины. Результаты работы такой комиссии есть, но они были бы более значимыми, если бы у этой формы воздействия на недобросовестного налогоплательщика был более высокий статус.
Деятельность территориального общественного самоуправления (ТОС) тоже могла быть более полезной, если бы были рычаги воздействия на граждан, которые по установленной форме не регистрируют свое недвижимое имущество. ТОС проводят подворовые обходы, видят построенные объекты и сообщают об этом в налоговую службу. Но далее этого дело не двигается, потому что у нас в стране — заявительный порядок регистрации недвижимости. «Ставка по земельному налогу приобретает коэффициент два только в том случае, если через десять лет после выдачи разрешения на строительство объект не внесен в соответствующий государственный реестр. Именно поэтому у нас в Калуге растут целые коттеджные поселки, за дома в которых никто не платит налоги», — рассказала Иванова.
Председатель секции «Финансисты муниципальных образований» Союза финансистов России, начальник Финансового управления Администрации города Орска В. Н. Богданцев поднял тему взимания налога на недвижимость физических лиц. Переход на исчисление налога по кадастровой стоимости, который осуществили уже 49 регионов РФ, в том числе и Оренбургская область, по идее должен дать рост поступлений по этому налогу в муниципальные бюджеты. «2018-й — для нас первый год поступления налога, исчисленного исходя из кадастровой стоимости. И в настоящее время территориальная налоговая инспекция отмечает, что в нашем муниципальном образовании, да и в целом по области существуют проблемы с пятью процентами объектов.
Это объекты, по которым данных недостаточно для того, чтобы исчислить налог по кадастровой стоимости, либо по которым кадастровая или инвентаризационная стоимость отсутствует. Проанализировав базу годовой давности, мы поняли, что существует проблема не с пятью процентами объектов — их значительно больше. Мы тесно работаем с налоговой инспекцией по данному вопросу, но не в силах оказать влияние на процесс актуализации баз данных по объектам налогообложения», — сказал Богданцев. В связи с этим председатель секции считает, что, так как эта тема волнует большое количество муниципальных образований России, необходимо на федеральном уровне предусмотреть положение, регламентирующее ответственность налоговых органов за своевременное и полное поступление в местные бюджеты налоговых платежей.
С. В. МАРТЫНЕНКО
[1] Должность дана на момент проведения мероприятия.
Таблица. Случаи, при которых возможно снижение значения критерия выравнивания бюджетной обеспеченности и размера дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов, городских округов с внутригородским делением)
|
СЕЙЧАС |
ПРЕДЛАГАЕТСЯ |
|
|
Критерий |
Дотация |
В случаях: |
|
– |
√ |
ü перераспределения полномочий и (или) доходов бюджетов между субъектами РФ и МР, ГО, ГОсВГД (федеральные законы) |
|
– |
– |
ü перераспределения вопросов местного значения и (или) доходов бюджетов между МР и СП (ГОсВГД и ВГР) (региональные законы и уставы МО) |
|
– |
– |
ü перераспределения полномочий между субъектами РФ и МР, ГО, ГОсВГД (региональные законы) |
Дополнительно: из состава дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности исключаются «особые» дотации, отражающие отдельные показатели (условия), учитываемые при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности МР (ГО, ГОсВГД) (пункт 3 статьи 138 БК РФ).
