Чтобы вывести моногорода из аутсайдеров в лидеры экономического развития, Правительство РФ прилагает большие усилия. В перечне мер поддержки монопрофильных муниципальных образований, сформированном Минэкономразвития России, фигурирует 95 пунктов. Сегодня мы расскажем о двух из них.
Тревожный звонок
Из-за односторонне развитой и преимущественно отсталой экономической базы моногорода при наступлении кризисных ситуаций становятся наиболее уязвимой категорией населенных пунктов. Пример тому кризис 2009 года, во время которого в наибольшей степени пострадали моногорода, специализирующиеся на добыче полезных ископаемых, металлургии, производстве транспортных средств и оборудования. В этот период во многих моногородах на градообразующих предприятиях прошли массовые увольнения сотрудников.
Для нейтрализации обострившейся ситуации Правительство РФ разработало программу содействия развитию моногородов, оказавшихся в наиболее сложной ситуации. На эти цели в 2010 году было направлено около 22,7 миллиарда рублей, но уже в 2011 году финансирование значительно сократилось, и вызвано это было тем, что бюджетные вливания не решили проблему моногородов, а лишь снизили накал проблем в данных населенных пунктах. В связи с этим Правительством РФ было принято решение переформатировать программу поддержки моногородов.
Позже то, что государственная поддержка моногородов в 2010 году не имела должного эффекта, подтвердила и Счетная палата РФ в своем отчете о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Анализ результативности мер, принимаемых органами государственной власти по поддержке моногородов». По мнению аудиторов, бюджетные средства, выделенные в 2010 году моногородам, не оказали влияния на социально-экономическое положение данных населенных пунктов и не позволили диверсифицировать их экономику.
Важным этапом в формировании новой системы поддержки моногородов стал 2014 год. Президент РФ В. В. Путин поставил стратегическую задачу — диверсифицировать экономику моногородов. В этом же году распоряжением Правительства РФ от 29 июля № 1398-р был утвержден перечень монопрофильных муниципальных образований, в который вошли 319 населенных пунктов в 61 субъекте РФ. Минэкономразвития России начало осуществлять комплексный мониторинг социально-экономического положения в моногородах России, разработаны и утверждены критерии отнесения муниципальных образований к монопрофильным в зависимости от рисков ухудшения их социально-экономического положения[1]. Создан специализированный фонд (Фонд развития моногородов) по содействию развитию моногородов с функцией проектного офиса по реализации инвестиционных проектов в данных городах. И, наконец, принят Федеральный закон от 29 декабря 2014 года № 473‑ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации», установивший особые меры по развитию моногородов.
Справка «Бюджета»
В настоящее время к категории моногородов отнесено 319 населенных пунктов. По данным Росстата, на 1 января 2016 года в моногородах проживало 13,5 миллиона человек, это около 10% населения Российской Федерации (146,5 миллиона человек). Больше всего моногородов находится в Кемеровской (24 моногорода), Свердловской (17) и Челябинской (16) областях. Количество моногородов с наиболее сложным социально-экономическим положением за 2014–2016 годы увеличилось с 75 до 100.
Господдержка, которая доступна не всем
Традиционно самое сложное в развитии моногородов — привлечение инвесторов. Обусловлено это особенностями экономического состояния соответствующих муниципальных образований, в том числе отсутствием подготовленных для прихода инвесторов и обеспеченных необходимой инфраструктурой земельных участков. Решить данную проблему призван Фонд развития моногородов. Реализуя сегодня программу «Комплексное развитие моногородов», фонд осуществляет в том числе софинансирование расходов бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований на строительство и реконструкцию объектов инфраструктуры, необходимой для реализации инвестиционных проектов в моногородах.
Как отметил первый заместитель генерального директора НКО «Фонд развития моногородов» С. А. Карпов, выступая в Совете Федерации на круглом столе «Проблемы развития инфраструктуры в моногородах», в работе сегодня находится 30 инфраструктурных проектов. Проектный портфель быстро растет: уже десятая часть моногородов охвачена работой фонда. По словам Карпова, за время существования фонда государство выделило порядка 18 миллиардов рублей, которые уже находятся под обязательствами по конкретным проектам в моногородах.
Деньги фонд согласно установленным правилам выделяет по заявке, поданной субъектом РФ, в размере до 95% от общей суммы проекта. При этом ключевым фактором для принятия фондом положительного решения является наличие инвестиционных проектов, планируемых к реализации в моногороде, проектной документации и заключения госэкспертизы по объектам инфраструктуры, необходимой и достаточной для снятия инфраструктурных ограничений для реализации заявленных проектов. То есть деньги фонда являются целевыми и связаны с конкретными проектами. Участники круглого стола обратили внимание на то, что, с одной стороны, эта мера является барьером для неэффективных расходов, а с другой — препятствием для развития моногородов. Как было сказано выше, привлечь инвестора на территорию, где нет необходимой инфраструктуры, проблематично. Не всякий инвестор, желающий расширить свое производство, готов ждать, пока город подготовит инвестиционную площадку. В то же время, чтобы получить от фонда деньги на строительство или реконструкцию объектов инфраструктуры регион должен предъявить готового инвестора. Получается замкнутый круг. В связи с этим участники дискуссии предложили, чтобы субсидия фонда на строительство объектов инфраструктуры, не была связана с новыми инвестиционными проектами. Также было указано на то, что условия и процедура получения от фонда субсидий на реализацию проектов чрезвычайно сложны.
Еще одну проблему, касающуюся данной темы, поднял член комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству О. В. Цепкин. Воспользоваться помощью государства через фонд сегодня может не каждый субъект РФ. Бюджетным законодательством установлены требования по обеспечению финансовой устойчивости и сбалансированности региональных и местных бюджетов, согласно которым предельный объем долга не должен превышать 50% утвержденного годового объема доходов бюджета дотационного субъекта. То есть субъекты РФ, чей долг превышает установленный уровень или находится на грани, лишены доступа к данной господдержке, поскольку не могут позволить себе увеличить кредитный портфель, чтобы софинансировать инфраструктурные проекты. В этой связи Цепкин предложил рассмотреть возможность применения дифференцированного подхода при проведении отбора субъектов РФ для софинансирования фондом их расходов на реализацию проектов по строительству и реконструкции объектов инфраструктуры. Сенатор считает, что под какие-то дополнительные требования, например более жесткий контроль качества бизнес-проектов, следует позволить эффективно работающим или более подготовленным к развитию собственных инфраструктур субъектам РФ перейти границу в 50% госдолга, чтобы они имели возможность изыскать дополнительные средства для реализации инфраструктурных проектов.
Территории развития: плюсы и минусы
Вдохнуть новую жизнь в моногорода, оживить их экономику призваны и территории опережающего социально-экономического развития — ТОСЭР, они же — ТОР. ТОСЭР — экономическая зона, при работе в которой резиденты могут получить широкий набор преференций по налоговым платежам и взносам во внебюджетные фонды. В частности, инвесторам предоставляются льготы по налогам на прибыль и имущество, по земельному налогу, НДПИ. Кроме того, почти в четыре раза сокращаются взносы во внебюджетные фонды.
Создание ТОСЭР, как уже было сказано выше, регулирует Закон № 473‑ФЗ. Первые ТОСЭР были созданы на Дальнем Востоке, где их уже 18. По данным Минвостокразвития, благодаря этому инструменту, а также свободному порту Владивосток Дальневосточный край получил 2,3 триллиона инвестиционных рублей. Позже статус ТОСЭР стали получать моногорода, например в Кемеровской и Ульяновской областях, а еще спустя какое-то время в Челябинской, Тамбовской, Рязанской, Саратовской областях, в Ставропольском крае и т. д.
В итоге из 319 моногородов России статусом территории опережающего социально-экономического развития сегодня обладают 59 населенных пунктов с моноэкономикой. При этом в планах правительства к концу 2018 года увеличить общее число моногородов со статусом ТОСЭР до 100. Такие данные озвучил первый вице-премьер РФ И. И. Шувалов по итогам совещания у Председателя Правительства РФ по экономическим вопросам.
Однако помимо положительных моментов создание ТОСЭР сопряжено с определенными проблемами и рисками. Как отметила в ходе научной дискуссии, посвященной ТОСЭР, организованной НИФИ, руководитель Центра отраслевой экономики НИФИ И. Н. Рыкова, по прогнозам Минфина России, в период с 2017 по 2025 год по созданным территориям опережающего развития государственная казна недополучит около 150 миллиардов рублей доходов. Очевидно, что это серьезный повод задуматься об эффективности бюджетных расходов на реализацию инфраструктурной поддержки инвестиционных проектов ТОР.
Разработать методические рекомендации по оценке эффективности бюджетных расходов в данной сфере, вести реестр (каталог), систематизирующий практику создания инфраструктурных объектов, оценивать наполнение ТОР резидентами, перспективы и основные риски, синхронизацию планов развития инфраструктуры и производственной мощности резидентов, включая особенности стадий развития, текущее состояние и функционирование инфраструктуры Минфин России поручил Центру отраслевой экономики НИФИ. «Когда мы начали работать с субъектами РФ по ТОР в моногородах, то от представителей регионов нередко слышали вопрос: “При чем тут Минфин России, ведь речь идет не о прямых расходах федерального бюджета, а только о налоговых льготах?” — рассказала Рыкова. — Мы все хорошо считаем прямые расходы, но забываем о косвенных. Так вот, перед нами поставлена задача просчитать не только прямые и косвенные расходы, связанные с данной мерой господдержки, но и все последствия принимаемых решений».
О чем именно идет речь, Рыкова продемонстрировала на примере Дальневосточного федерального округа, где сложилась интересная ситуация по ТОР. «Все мы ратуем за стимулирование экономического роста, развитие региональной экономики, однако те показатели, которые сегодня мы имеем, например, в части налога на прибыль организаций, не дают повода для оптимизма», — считает директор Центра отраслевой экономики НИФИ. Так, по данным ФНС, сохраняется положительная динамика по росту доходов резидентов территорий опережающего развития (таблица 1). Вместе с тем исчисленный налог на прибыль организаций с каждым годом уменьшается. «Мы видим, что порой налоговые преференции даже превышают налоговую базу, — подчеркнула спикер. — В целом по Российской Федерации мы имеем 407 миллионов выпадающих доходов. Много это или мало, нам еще предстоит оценить, но для этого мы должны видеть, какой эффект будет получен в конечном итоге: сколько будет создано рабочих мест, как будет диверсифицирована экономика моногородов и так далее».
Справка «Бюджета»
Минимальные требования к инвестиционным проектам на территории опережающего социально-экономического развития: количество создаваемых рабочих мест — не менее десяти в течение первого года. Для юридических лиц, имеющих действующие мощности, — не менее среднесписочной численности за последние три года (либо за период существования, если этот период менее трех лет);
привлечение иностранной рабочей силы — не более 25%;
выручка от реализации товаров (работ, услуг) градообразующей организации не должна превышать 50% общей выручки;
объем капитальных вложений — не менее 2,5 миллиона рублей в первый год;
ограничение на виды экономической деятельности (не включаются добыча нефти, торговля и т. д.).
Пока же, по мнению спикера, можно говорить лишь о том, что у резидентов ТОСЭР растут убытки (таблица 2). «Мы видим, что на один рубль доходов приходится около 40 копеек убытка. Например, в Республике Татарстан за год убытки выросли с семи копеек до 11, — обратила внимание Рыкова. — Получается, что государство выполняет свои обязательства, выручка у резидентов растет, но прибыли и налоговых отчислений нет». Мало того, отчисления по НДФЛ, указанные в отчете резидентов о созданных рабочих местах, не согласуются с данными, полученными от ФНС, ФТС.
Проблемы оценки и подготовки проектов
Также Рыкова обратила внимание на то, что практика оценки инвестиционных проектов ТОСЭР сопряжена с рядом проблем. Во-первых, отсутствие в действующей редакции Бюджетного кодекса определения понятия «бюджетная эффективность» приводит к разногласиям и противоречиям в ходе оценки инфраструктурной поддержки инвестиционных проектов. Во-вторых, для повышения бюджетной эффективности реализуемых инвестиционных проектов необходимо обеспечить защиту прав инвесторов. В-третьих, для целей определения лидерства в оценке территориального развития инвестиционные проекты следует ранжировать по критерию «размер инвестиционных затрат».
Кроме того, эксперты центра обратили внимание участников дискуссии на то, что создание ТОР должно не только основываться на нормах Закона № 473‑ФЗ, постановления Правительства РФ от 22 июня 2015 года № 614[2], быть предусмотрено госпрограммами, но и коррелироваться со стратегиями развития регионов по определенным показателям. «Создаваемая ТОР должна соответствовать всем стратегическим документам субъекта РФ, — подчеркнула ведущий научный сотрудник Центра отраслевой экономики НИФИ Т. С. Ремизова. — Это одно из приоритетных требований Минфина России. Если ТОР будет соответствовать стратегическим документам, государственным программам, то мы будем понимать и видеть цели ее создания». Также, по мнению Ремизовой, регионы должны более тщательно подходить к выбору основных видов деятельности, которые будут развиваться на территории опережающего развития. «Не стоит создавать ТОР для разного рода культурных центров, кинотеатров, продовольственных магазинов и тому подобного, — подчеркнула Ремизова. — Это могут быть вспомогательные виды деятельности, но не основные». И, наконец, по мнению спикера, к подготовке документов стоит подходить более тщательно: «Зачастую в конечную инстанцию — Минфин России — поступают проектные документы с арифметическими ошибками, данные пояснительной записки расходятся с данными основного документа. Очевидно, такие документы могут вызвать вопрос: а достоверна ли предоставленная информация?»
О. В. ИЗУТОВА
Таблица 1. Налог на прибыль организаций: льготы по ТОСЭР
|
|
Доходы организаций-резидентов ТОСЭР, тыс. руб. |
Сумма исчисленного налога на прибыль в бюджеты субъектов РФ, тыс. руб. |
Сумма недопоступления налога в связи с применением нулевых и пониженных налоговых ставок, тыс. руб. |
||||||
|
|
2015 |
2016 |
9 мес. 2017 |
2015 |
2016 |
9 мес. 2017 |
2015 |
2016 |
9 мес. 2017 |
|
РФ |
11 |
20 092 800 |
36 010 299 |
— |
16 109 |
15 889 |
— |
37 652 |
407 995 |
|
СЗФО (Республика Карелия) |
— |
— |
4909 |
— |
— |
— |
— |
— |
— |
|
ЮФО (Ростовская область) |
— |
— |
619 867 |
— |
— |
— |
— |
— |
9653 |
|
ПФО |
— |
4 662 005 |
11 025 498 |
— |
1371 |
4465 |
— |
4115 |
17 197 |
|
Республика Башкортостан |
— |
— |
2 451 139 |
— |
— |
1483 |
— |
— |
4448 |
|
Республика Татарстан |
— |
4 662 005 |
8 298 237 |
— |
1371 |
2128 |
— |
4115 |
6383 |
|
Пермский край |
— |
— |
28 319 |
— |
— |
220 |
— |
— |
659 |
|
Самарская область |
— |
— |
247 803 |
— |
— |
634 |
— |
— |
5707 |
|
УФО (Челябинская область) |
— |
— |
25 924 |
— |
— |
— |
— |
— |
2781 |
|
СФО |
— |
— |
32 157 |
— |
|
— |
— |
— |
3942 |
|
Иркутская область |
— |
— |
32 147 |
— |
— |
— |
— |
— |
3942 |
|
Забайкальский край |
— |
— |
10 |
— |
— |
— |
— |
— |
— |
|
ДФО |
11 |
15 430 795 |
24 301 944 |
— |
14 738 |
11 424 |
— |
33 537 |
374 422 |
|
Республика Саха (Якутия) |
— |
— |
12 667 769 |
|
|
— |
— |
— |
177 355 |
|
Камчатский край |
— |
973 682 |
1 061 143 |
— |
4150 |
11 424 |
— |
12 450 |
34 270 |
|
Приморский край |
11 |
1 750 528 |
2 618 876 |
— |
— |
— |
— |
17 776 |
34 818 |
|
Хабаровский край |
— |
11 698 276 |
6 796 211 |
— |
10 588 |
— |
— |
234 |
115 120 |
|
Амурская область |
— |
124 972 |
41 729 |
— |
— |
— |
— |
1712 |
709 |
|
Сахалинская область |
— |
— |
113 370 |
— |
— |
— |
6 195 |
|
|
|
Чукотский автономный округ |
— |
883 337 |
1 002 846 |
— |
— |
— |
— |
1365 |
5955 |
Источник: данные ФНС России.
Таблица 2. Расходы и убытки резидентов ТОСЭР
|
|
Расходы организаций-резидентов ТОСЭР, тыс. руб. |
Сумма убытка организаций, исчисленного при налогообложении, тыс. руб. |
Убыток на 1 руб. доходов, руб. |
||||||
|
|
2015 |
2016 |
9 мес. 2017 |
2015 |
2016 |
9 мес. 2017 |
2015 |
2016 |
9 мес. 2017 |
|
РФ |
|
17 393 513 |
36 084 703 |
— |
1 136 748 |
3 094 335 |
— |
0,06 |
0,09 |
|
СЗФО (Республика Карелия) |
— |
82 357 |
— |
— |
77 448 |
— |
— |
15,78 |
|
|
ЮФО (Ростовская область) |
— |
578 505 |
— |
— |
6901 |
— |
— |
0,01 |
|
|
ПФО |
4 736 237 |
12 290 827 |
— |
314 270 |
1 373 726 |
— |
0,07 |
0,13 |
|
|
Республика Башкортостан |
— |
2 852 460 |
— |
— |
430 978 |
— |
— |
0,18 |
|
|
Республика Татарстан |
4 736 237 |
9 190 496 |
— |
314 270 |
934 898 |
— |
0,07 |
0,11 |
|
|
Пермский край |
— |
23 925 |
— |
— |
— |
— |
— |
— |
|
|
Самарская область |
— |
223 946 |
— |
— |
7850 |
— |
— |
0,03 |
|
|
УФО (Челябинская область) |
— |
12 018 |
— |
— |
— |
— |
— |
— |
|
|
СФО |
— |
14 314 |
— |
— |
1869 |
— |
— |
0,06 |
|
|
Иркутская область |
— |
12 345 |
— |
— |
— |
— |
— |
— |
|
|
Забайкальский край |
— |
1879 |
— |
— |
1869 |
— |
— |
186,90 |
|
|
ДФО |
12 657 266 |
23 106 682 |
— |
822 478 |
1 634 391 |
— |
0,05 |
0,07 |
|
|
Республика Саха (Якутия) |
— |
11 342 131 |
— |
— |
7656 |
— |
— |
0,0006 |
|
|
Камчатский край |
882 156 |
861 149 |
— |
— |
28 495 |
— |
— |
0,03 |
|
|
Приморский край |
1 835 066 |
3 640 514 |
— |
173 419 |
1 195 730 |
— |
0,18 |
0,46 |
|
|
Хабаровский край |
8 814 894 |
5 865 473 |
— |
152 226 |
98 749 |
— |
0,01 |
0,01 |
|
|
Амурская область |
266 187 |
101 030 |
— |
149 775 |
62 844 |
— |
1,19 |
1,51 |
|
|
Сахалинская область |
— |
82 396 |
— |
— |
— |
— |
— |
— |
|
|
Чукотский автономный округ |
858 963 |
1 213 189 |
— |
347 058 |
240 917 |
— |
0,39 |
0,24 |
|
Источник: данные ФНС России.
[1] Постановление Правительства РФ от 29 июля 2014 года № 709 «О критериях отнесения муниципальных образований Российской Федерации к монопрофильным (моногородам) и категориях монопрофильных муниципальных образований Российской Федерации (моногородов) в зависимости от рисков ухудшения их социально-экономического положения».
[2] «Об особенностях создания территорий опережающего социально-экономического развития на территориях монопрофильных муниципальных образований Российской Федерации (моногородов)».
