Инициативное бюджетирование (ИБ) способно не только стать действенным инструментом финансирования территориального общественного самоуправления (ТОС), но и придать последнему серьезный импульс к развитию. ТОС, в свою очередь, можно рассматривать как фактор появления новых региональных программ ИБ. К такому выводу пришли участники семинара «ТОС в региональных программах и проектах инициативного бюджетирования», состоявшегося 30 марта 2018 года в НИФИ Минфина России в рамках цикла «Бюджет как предмет социальных наук».
Параллельное движение
Инициативное бюджетирование — понятие, применяемое в российской практике для обозначения совокупности практик вовлечения граждан в бюджетный процесс, объединенных общей идеологией гражданского участия, а также сферы государственного регулирования участия населения в выборе проектов, финансируемых за счет бюджета, и в последующем контроле за реализацией отобранных проектов. Активное развитие ИБ в России началось в 2013 году с появлением Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года. Совершенствованием механизмов инициативного бюджетирования в Российской Федерации занимается Министерство финансов РФ в сотрудничестве с Международным банком реконструкции и развития.
На сайте журнала есть подборка статей, посвященных инициативному бюджетированию. Ознакомиться с ней можно здесь.
Статистика свидетельствует о востребованности проектов ИБ в России. Так, в 2016 году в стране было реализовано 8732 инициативы, что в 3,3 раза больше, чем годом ранее. Их стоимость составила около 7 миллиардов рублей (2,4 миллиарда рублей в 2015 году). Муниципалитеты, граждане и бизнес вложили в проекты ИБ более 1,8 миллиарда рублей. Механизм ИБ применялся в 35 субъектах РФ. Еще 12 регионов на тот момент готовились подключиться к этому процессу.
При этом ИБ — далеко не единственный путь вовлечения граждан в решение вопросов местного значения и финансирования частных инициатив. Существует немало других форм и способов. Например, публичные слушания, практики самообложения граждан, институт сельских старост, механизм краудсорсинга, партисипаторное проектирование и партисипаторное управление, а также территориальное общественное самоуправление, которое обладает, пожалуй, наиболее значительным потенциалом применения.
Территориальное общественное самоуправление — самоорганизация граждан по месту их жительства для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Наиболее активный период развития этого инструмента самоуправления пришелся на 2000-е годы. Практику ТОС поддерживали и финансово обеспечивали посредством региональных госпрограмм и законов, была создана правовая инфраструктура, обеспечивающая юридическую, информационную, консультационную и бухгалтерскую поддержку проектам граждан. В результате в стране появились десятки тысяч ТОС. Рекордсменами этого процесса стали Волгоградская и Архангельская области, а также Республика Коми.
Однако затем движение застопорилось. Главным препятствием на пути развития территориального общественного самоуправления стало отсутствие механизмов прямого доступа ТОС к бюджетным средствам.
Пациент скорее жив
Реанимация интереса государства к ТОС произошла немногим более года назад. В рамках этого возрождения в апреле 2017 года в Сургуте состоялся Всероссийский форум «Город и гражданин: новый вектор отношений», приуроченный к 20-летию создания системы территориального общественного самоуправления в этом крупнейшем в Югре муниципалитете.
«На том мероприятии собрались многие представители ТОС из различных регионов, — рассказал руководитель Центра инициативного бюджетирования НИФИ Минфина России В. В. Вагин, открывая упомянутый в начале этой статьи семинар. — У нас состоялся серьезный разговор, и я понял, что со стороны ТОС есть большой интерес к инициативному бюджетированию. Мы же в то время смотрели на ТОС всего лишь как на одну из смежных практик. Стало совершенно очевидно, что нужно срочно менять акценты, что инициативное бюджетирование способно стать одним из важных инструментов финансирования деятельности ТОС и придать их развитию новый вектор. Выступив тогда впервые с этой идеей, я получил многочисленные заинтересованные отклики».
Вернувшись в Москву, сотрудники Центра инициативного бюджетирования НИФИ стали собирать информацию о том, как в регионах происходит взаимодействие между ИБ и ТОС, организовали несколько мероприятий (в частности, Конгресс муниципальных образований), на которых проходило обсуждение этой темы, и к настоящему времени накопили значительный объем материала.
По словам Вагина, сегодня и в инициативном бюджетировании, и в сфере регулирования деятельности ТОС происходят серьезные подвижки. Готовится первая версия предложений по приданию инициативному бюджетированию правового статуса. Речь идет о включении в Бюджетный кодекс указаний на появление такой категории, как инициативные платежи граждан. Подробнее об этом на семинаре рассказала начальник отдела анализа и развития бюджетной системы Минфина России А. А. Беленчук. На федеральном уровне обсуждаются поправки к Федеральному закону № 131‑ФЗ (но, возможно, они будут внесены в другой закон — о некоммерческих организациях) в части придания правового статуса ТОС.
«Настало время для более детального разговора, — заключил Вагин. — Нам необходимо понять, как ИБ должно трактоваться людьми, занимающимися территориальным общественным самоуправлением. Нужно отработать наше взаимодействие на практическом уровне. Уверен, что, наработав практику, мы рано или поздно придем к созданию некого канонического, модельного предложения в части такого рода взаимодействия, с тем чтобы им могли пользоваться все органы территориального общественного самоуправления».
Телега впереди лошади
С основным докладом на семинаре выступила научный сотрудник Центра инициативного бюджетирования Н. А. Шаповалова, которая представила результаты анализа форм и возможностей участия ТОС в региональных программах ИБ. «В связи с тем что ТОС очень долго не являлись предметом государственного интереса и системной государственной поддержки, найти официальную статистику того, сколько ТОС зарегистрировано сейчас в России, оказалось крайне трудно, — начала свое выступление Шаповалова. — Какие-то данные имеются только на уровне регионов, и те достаточно противоречивы. Поэтому цифры о количестве ТОС в стране весьма приблизительны: по разным источникам их от 30 тысяч до 33 тысяч».
Далеко не во всех регионах ТОС широко распространены. Основные факторы успешного развития ТОС в субъектах РФ:
отношение властей;
наличие (либо отсутствие) различных механизмов и форм господдержки;
системность мер поддержки;
возможности местных бюджетов;
степень урбанизации территории.
Говоря о господдержке, Шаповалова подчеркнула, что сейчас деятельность ТОС регулирует лишь Закон № 131‑ФЗ и ряд региональных актов, принятых еще в конце 1990-х. Из документов новейшего времени стоит упомянуть недавнее принятие в первом чтении закона о поддержке ТОС в Республике Бурятия. Что весьма своевременно, так как в этом небольшом регионе действуют более 2000 ТОС, и это уже требует законодательного регулирования.
Еще одна форма поддержки — это программные методы. Чемпионом в этом направлении является Волгоградская область, которая системно, на протяжении нескольких лет направляла на развитие ТОС достаточно серьезные средства. «Тем интереснее будет наблюдать за развитием этого движения теперь, когда эта программа закончилась», — уточнила Шаповалова.
Рисунок. Источники и инструменты финансирования ТОСВсе многообразие источников финансирования деятельности ТОС докладчик сгруппировала в пять основных направлений:
1. Денежные средства жителей, добровольно направленные на формирование и развитие ТОС (в том числе частные пожертвования не причастных к ТОС лиц).
2. Финансирование ТОС из местного бюджета и иные формы поддержки местных властей.
3. Финансовые средства, получаемые от хозяйственной деятельности (СО НКО, имущество, переданное ТОС, договоры с органами МО).
4. Гранты внебюджетных и государственных фондов.
5. Целевое бюджетное финансирование проектов ТОС (гранты, субсидии), в том числе бюджетные ассигнования в рамках программ ИБ.
Последнее, в свою очередь, Шаповалова разделила на три группы:
5.1. Программы и проекты ИБ. ТОС здесь выступают в качестве «совещательного голоса»: предлагают проект, обсуждают, принимают участие в голосовании. Четкого, прописанного статуса у ТОС в этом процессе нет. Они не находятся в приоритете. Их роль в программах ИБ второстепенная, техническая, самостоятельностью в реализации проектов ТОС не обладают.
5.2. Грантовые конкурсы. Они ориентированы преимущественно именно на ТОС. Однако для этой категории программ характерно то, что все гранты довольно маленькие. На те деньги, которые получают ТОС в результате таких конкурсов, сложно организовать какие-то серьезные проекты. Кроме того, методология участия в грантовых конкурсах требует доработки.
5.3. Федеральные проекты и целевые программы. В частности, ФЦП Минсельхоза России «Устойчивое развитие сельских территорий на 2014–2017 годы и на период до 2020 года» (поддержка инициатив жителей сельских территорий) и приоритетный проект Минстроя России «Формирование комфортной городской среды» (благоустройство дворов, создание и благоустройство общественных пространств). Главными минусами этих программ являются, во-первых, опять же весьма незначительное финансирование, а во-вторых, ограниченный набор проектов.
Направления, по которым ТОС могут получать поддержку, представлены на рисунке.
Однако есть и такие проекты, которые не могут быть поддержаны в рамках данной схемы вообще никоим образом, подчеркнула Шаповалова и привела в качестве примера проект одного из ТОС в Архангельской области. На протяжении нескольких лет члены этого объединения обустраивали фитнес-центр в маленькой деревушке, провели большую работу, люди с удовольствием туда ходят. Но помещение, где находится центр, принадлежит частному лицу. И теперь, чтобы иметь возможность дальше развивать свой проект, они ищут деньги, чтобы это помещение выкупить. «Цена вопроса — 270 тысяч рублей, — уточнила Шаповалова. — Но у деревенского сообщества таких денег нет. Зарплата жителей — 10, максимум 15 тысяч рублей. Где они могут найти нужные средства? Только на краудфандинговой платформе. Ни одна из федеральных или региональных программ, к сожалению, не может оказать поддержку таким проектам».
Для решения этой и других проблем, а также в целом для развития института ТОС и усиления его интеграции с системой инициативного бюджетирования, по мнению Шаповаловой, требуется:
ввести проектный подход к управлению практиками ИБ, предусматривающий приоритизацию роли ТОС;
провести модернизацию федеральных проектов и программ (Минсельхоза, Минстря) в направлении закрепления полномочий ТОС, приоритизации их роли;
ввести целевое финансирование программ развития и проектов ТОС: грантовые конкурсы, новые практики ИБ с опорой на ТОС и целевые социальные группы (дети, молодежь, пожилые люди, инвалиды);
интегрировать ИБ с благотворительными программами фондов;
формировать ТОС в процессе реализации ИБ, чтобы институциализация ТОС стала результатом, а не условием реализации ИБ.
«Сегодня мы наблюдаем всплеск интереса государства к ТОС: принимаются программы, регионы вновь начинают усиленно заниматься развитием этого направления. Но, к сожалению, основные целевые показатели наших программ — количественные: число ТОС, количество людей, которые они объединили. В погоне за этими показателями мы зачастую уходим в формализм. По моему глубокому убеждению, надо поставить телегу позади лошади, то есть сначала должна родиться инициатива, собраться группа активных граждан, и только потом для реализации этой инициативы можно формировать ТОС», — заключила Шаповалова.
В заключение участники семинара подчеркнули взаимную важность территориального общественного самоуправления и инициативного бюджетирования. Наработанные в субъектах РФ подходы к финансированию, формы и механизмы участия граждан в решении вопросов местного значения можно рассматривать как фактор появления новых региональных программ ИБ. Не менее привлекательным представляется и встречное направление — когда процедуры участия и партисипаторные механизмы, применяемые в ИБ, встраиваются в уже работающие практики местного самоуправления. Так что вполне можно сказать, что интеграция ТОС и ИБ — это дорога с двусторонним движением.
В. И. МААНДИ
