Главная задача участников совместного заседания рабочих групп по вопросамсовершенствования внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита Союза развития общественных финансов, которое прошло 29 мая, состояла в том, чтобы не превратить мероприятие в очередной образовательный семинар. Представители Министерства финансов РФ, Счетной палаты РФ и федеральных органов исполнительной власти собрались для того, чтобы послушать и услышать друг друга. Как должно быть организовано исполнение бюджетных полномочий по ВФК и ВФА, объясняли методологи; как обстоит дело на практике, рассказывали представители главных распорядителей средств федерального бюджета.
Необходимость в мероприятии именно такого формата связана прежде всего с тем, что не так давно появилась новая редакция постановления Правительства РФ № 193, которое регламентирует правила осуществления ВФК и ВФА главным распорядителем средств федерального бюджета. Процедура внесения изменений в правила была достаточно длительной и трудоемкой, тем не менее часть вопросов могла остаться нерешенной. Поэтому, как отметил директор Департамента бюджетной методологии и финансовой отчетности в государственном секторе Минфина России С. В. Романов, его ведомству хотелось бы услышать критические замечания от практиков с тем, чтобы скорректировать регламентированные процедуры.
Конечно, много нареканий от представителей ГРБС как было, так и есть по поводу значительного объема бумажной бюрократической работы, появившейся в связи с осуществлением внутреннего финансового контроля и аудита, — оформление отчетности, карт и журналов контроля. Но, как отметил Романов, с автоматизацией ВФК, что, кстати говоря, является требованием обновленного постановления № 193, эта проблема отпадет сама собой и негативное отношение главных распорядителей к этой достаточно новой линии контроля нивелируется.
«У нас уже есть некоторое понимание вопроса автоматизации ВФК, определенные наработки. Теперь мы должны определиться с подходами к оцифровке контроля. Сначала мы говорили о создании в рамках внутренних систем финансово-хозяйственной деятельности некоторых инструментов, которые бы позволили автоматизировать внутренний контроль. Но сегодня у нас сложилось достаточно четкое понимание того, что правильнее было бы выстраивать информационные системы административного управления, которые бы фиксировали все основные процедуры по срокам их выполнения, выдавали бы напоминания и замечания сотрудникам, которые за них ответственны. И эти системы необязательно должны быть встроены в систему финансово-хозяйственной деятельности», — отметил Романов.
Министерство финансов РФ подготовило ряд поправок, направленных на совершенствование внутреннего финансового контроля и аудита, и в Бюджетный кодекс. В ближайшее время эти изменения должны быть приняты в первом чтении. Участникам совместного заседания рабочих групп как раз и была предоставлена возможность высказать свои замечания по поводу этих поправок, которые Минфин рассмотрит и в случае их целесообразности выработает и внесет новые коррективы ко второму чтению закона. Это актуально еще и потому, что если данные поправки в Бюджетный кодекс вступят в силу, то надобность в постановлении № 193 отпадет, и вся нагрузка ляжет на федеральные стандарты по регулированию процедур в области ВФК и ВФА.
Кроме того, как отметил Романов, назрела необходимость в гармонизации системы внутреннего контроля и финансового менеджмента. Это очень важный момент, так как сегодня ВФК и финансовый менеджмент и оценка его качества являются отдельными невзаимосвязанными инструментами. В понимании Минфина России ВФК — элемент финансового менеджмента. Соответственно, если такое регулирование появится в законе, то у главных администраторов будет полномочие осуществлять мониторинг качества финансового менеджмента подведомственных учреждений. Значит, в системе ГРБС и его подведомственных учреждений должны быть созданы соответствующие правовые механизмы, регламентирующие, каким образом будет осуществляться мониторинг качества финансового менеджмента, на что при этом необходимо обращать внимание, как с этой системой будут интегрироваться ВФК и ВФА.
Как обеспечить независимость аудита?
В соответствии с постановлением № 193 перед главными распорядителями бюджетных средств стоит задача по обеспечению функциональной и организационной независимости внутреннего финансового аудита. Если с обеспечением функциональной независимости все понятно — специалисты по аудиту не должны быть задействованы в выполнении внутренних бюджетных процедур, то при реализации организационной независимости возникают вопросы. По видению Минфина России, имеется два пути решения этой задачи: создание обособленного подразделения, непосредственно подчиненного руководителю ведомства, либо установление в рамках федерального органа власти лица, уполномоченного на осуществление ВФА и уже дальнейшее выстраивание внутренней инфраструктуры, позволяющей этому уполномоченному лицу выполнять функции внутреннего аудита. В частности, Министерство финансов РФ как орган, обязанный организовать исполнение полномочий по внутреннему аудиту, пошел по второму пути (рисунок). Подразделение ВФА, которое входит в состав Департамента бюджетной методологии и финансовой отчетности в государственном секторе, напрямую организационно не подчиняется министру финансов РФ, и этим нарушается общее правило организационной независимости. В результате уполномоченным лицом был определен Сергей Владимирович Романов, а подразделение переименовали в отдел оценки качества финансового менеджмента. В соответствии с порядком осуществления аудита уполномоченное лицо имеет теперь право привлекать специалистов ведомства к осуществлению аудита, в том числе и сотрудников этого отдела.
По мнению многих представителей ГРБС, целесообразность применения этой схемы сомнительна, так как принципиальной разницы в том, будет напрямую взаимодействовать с руководителем директор департамента, в состав которого входит подразделение аудита, или уполномоченное лицо, он же директор департамента, нет. «Осуществление ВФА через уполномоченное лицо реализует требуемую модель. Это, на наш взгляд, один из вариантов реализации тезиса об организационной независимости, автором которого Минфин России не является», — высказал свою точку зрения Романов, пообещав вернуться к данному вопросу после наработки правоприменительной практики.
Где взять людей
По мнению Романова, в настоящее время существует более острая проблема организации ВФА, чем сложность обеспечения организационной независимости. Заключается она в том, что в большинстве федеральных органов исполнительной власти система ВФА на самом деле таковой не является, а выстраивается как аналог системы ведомственного контроля. Эта претензия со стороны методолога ВФА вызвала шквал возражений практиков. Суть их в том, что органы власти имеют полномочия по осуществлению контроля за деятельностью ФБУ: «У нас был ведомственный контроль, он разделился на ВФА, контроль за деятельностью ФБУ и ведомственный контроль в сфере закупок. При этом дополнительной численности никто не дал».
Позиция Минфина России по этому вопросу следующая. Ведомственный контроль, который всегда был, никто не трогал и никто не делил, соответственно, те люди, которые занимались ведомственным контролем, должны продолжать этим заниматься. Организация внутреннего контроля никакой штатной численности не требует. Он появился как механизм точечного определения, что в рамках осуществления внутренних бюджетных полномочий необходимо усиленно контролировать посредством самоконтроля и контроля по подчиненности. А позиция внутреннего аудита — это аудит системы внутреннего контроля, отчетности и эффективности использования бюджетных средств внутри самого ведомства, и никакого отношения к подведомственным организациям он не имеет. В отношении ведомственного контроля нет никаких законодательных требований, как его осуществлять и зачем. ГРБС сам определяет, что и в каком объеме он будет контролировать.
Существует требование о создании аудита в подведомственной организации, если она является администратором бюджетных средств. Если в подведе нет для этого штата, вопрос можно решить путем заключения соглашения о передаче полномочия по ВФА от подведомственной организации главному распорядителю. «У нас в Минфине четыре подведомственные организации, мы подпишем с ними соглашения, и я буду заниматься их аудитом. Я реально оцениваю свои силы и знаю, что у меня для этого есть возможность и люди. Для чего вам нужны дополнительные единицы? На базе контрольных подразделений вы можете определить нескольких специалистов, которых будете привлекать к аудиту. А в отношении федеральных бюджетных учреждений вы сами должны определить объем и гармонизировать его с выполнением задач по аудиту, проводить контрольные мероприятия, в том числе посредством электронных систем, что оптимизирует процесс», — отметил Романов.
А что ж электронный бюджет?
О наработках в области автоматизации ВФК рассказал представитель одной из компаний — разработчиков соответствующих алгоритмов. Такие решения, по его мнению, должны быть построены по принципу не учетных систем, а процессной модели, при которой контролируется не только достижение определенных параметров, но и правильность и последовательность действий по их достижению. В настоящее время разработчики уже готовы предложить нескольким органам ФОИВ участие в пилотном проекте по автоматизации контроля.
Рисунок. Организационная схема осуществления ВФА в Минфине России с учетом изменений в постановление Правительства РФ № 193При этом все понимают, что стоить это будет немалых денег. И многих как раз и пугает ответственность за денежные средства, которые будут потрачены. Процесс автоматизации длительный, так как потребует внесения изменений в план информатизации, а концепция ВФА и ВФА может измениться. Это во-первых, а во-вторых — никто пока не может спрогнозировать, какой результат будет получен на выходе. Да, контроль будет осуществлять проще, без рутинных заполнений карт и журналов, но повысит ли это эффективность использования бюджетных средств? И кто будет отвечать в том случае, если деньги будут израсходованы, а эффективность не повысится? Кроме того, у участников заседания возник закономерный вопрос, почему при повсеместном внедрении электронного бюджета не включить туда же опции по ВФК и ВФА. На это заместитель директора Департамента бюджетной методологии и финансовой отчетности в государственном секторе Минфина России С. С. Бычков ответил, что на самом деле такие идеи есть, и вся автоматизация должна лечь в рамках модулей электронного бюджета. Но процесс этот достаточно длительный, а работать по ВФК нужно уже сейчас и сейчас искать решения на тех платформах, которые встроены в осуществление бюджетных процедур. «На прошлой конференции все жаловались, что необходимость заполнять карты и журналы на бумаге отнимает массу сил и времени. Автоматизация снимет эту проблему. Если же мы придем к совместному решению о том, что оцифровка этой функции не нужна, то бумажные документы заполнять нужно будет обязательно», — отметил и Кокарев.
С. В. МАРТЫНЕНКО
Онлайн-взаимодействие
В настоящее время в рамках сайта Совета развития общественных финансов создан специальный механизм, который призван обеспечить взаимодействия методологов внутреннего финансового контроля и аудита и практиков (govfinance.ru/work/MFC или ВФКА.РФ). Именно на этом ресурсе размещаются и будут размещаться проекты документов, регламентирующие и помогающие организовать деятельность по ВФК, ВФА и финансовому менеджменту. При этом каждый участник рабочих групп Союза может принять участие в обсуждении готовящихся актов в режиме форума.
Как обеспечить организационную независимость аудита
Как обеспечить организационную независимость аудита с учетом ограниченной штатной численности, рассказал начальник отдела Департамента бюджетной методологии и финансовой отчетности в государственном секторе Минфина России А. И. Кокарев, коротко остановившись на тех нормативных актах, которые нужно использовать при реорганизации структуры органа власти. К слову сказать, требование организационной независимости первоначально было заложено в старой редакции постановления № 193. Потом эта норма была исключена по причине того, что не было нормативных актов, позволяющих обеспечить на практике эту независимость.
Сейчас внесено изменение в указ Президента РФ № 1574 «О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы», которым введено две должности: начальник отдела и заместитель начальника отдела в структурных обособленных подразделениях. Такими подразделениями, например, являются отделы по защите государственной тайны, по кадровым вопросам и в том числе по осуществлению внутреннего финансового аудита. Поэтому при создании обособленного подразделения орган власти должен ссылаться именно на этот указ. Здесь есть некоторая загвоздка. Существуют методические рекомендации Министерства труда и социальной защиты РФ, которые говорят, что численность обособленного подразделения должна составлять не менее десяти человек. Понятно, что у органа власти неминуемо возникнет вопрос, где взять такой штат. Но в этом случае нужно либо иметь в виду, что методические рекомендации не являются нормативным актом и не подлежат строгому исполнению, либо пойти по пути Минфина России.
Что касается должностных регламентов, то двойные должности тоже предусмотрены реестром должностей. И если в органе госвласти подразделение аудита возглавит заместитель директора департамента, нужно иметь в виду, что должность «заместитель директора департамента — начальник отдела» в реестре есть. И тогда в должностном регламенте можно расписать, что сотрудник в рамках должности замдиректора решает одни вопросы, а в рамках начальника отдела аудита подчиняется непосредственно руководству ведомства и решает вопросы аудита. Но, если функции аудита, по мнению руководства органа власти, должен исполнять директор департамента, то возникает проблема: должности «директор департамента — начальник отдела» в реестре нет. «Поэтому приемлемы два варианта решения дилеммы: или опять вносим изменения в указ, или ничего не придумываем, а без внесения изменений в должностной регламент приказом по личному составу выделяем уполномоченное лицо, которое имеет право привлекать экспертов — других должностных лиц, которые нужны для осуществления аудита», — разъяснил Кокарев.
