Эли Абубакарович ИСАЕВ, заместитель руководителя Федерального казначейства
В данной статье рассмотрены проблемы, выявленные при проведении Федеральным казначейством анализа исполнения бюджетных полномочий органов государственного (муниципального) финансового контроля.
Государственный и муниципальный финансовый контроль в Российской Федерации осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и охватывает все уровни бюджетной системы.
Бюджетным кодексом определены бюджетные полномочия органов государственного финансового контроля, в том числе внутреннего (правительственного) контроля. В число данных полномочий входит:
контроль за соблюдением бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;
контроль за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе об исполнении государственных (муниципальных) заданий;
анализ осуществления главными администраторами бюджетных средств внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита.
Следует отметить, что нормативное правовое регулирование контрольной деятельности осуществляется исполнительной властью субъектов РФ и органами местного самоуправления самостоятельно с учетом положений, установленных Бюджетным кодексом.
За Федеральным казначейством, являющимся органом внутреннего государственного финансового контроля федерального уровня, Бюджетным кодексом закреплено уникальное полномочие по проведению анализа исполнения бюджетных полномочий органов внутреннего государственного и муниципального финансового контроля (далее — Анализ). Исполняя это полномочие, Федеральное казначейство способствует совершенствованию организации деятельности органов государственного и муниципального финансового контроля, а также является связующим звеном между данными контрольными органами и Министерством финансов РФ, осуществляющим методическое обеспечение их деятельности.
Проблемы организации муниципального контроля
Рисунок 1. Динамика создания органов муниципального финансового контроля в субъектах РФАнализ, проведенный Федеральным казначейством в 2017 году, обнаружил ряд недостатков и проблем в организации деятельности органов государственного (муниципального) финансового контроля. В частности, он показал, что исполнение полномочий по внутреннему государственному и муниципальному финансовому контролю не в полной мере соответствует бюджетному законодательству РФ. Органы финансового контроля допускали нарушения на всех этапах осуществления своей деятельности.
Важно
Посредством государственного (муниципального) финансового контроля обеспечивается надежная обратная связь, которая выявляет результаты воздействия управляющего субъекта на объект управления и допущенные отклонения от управленческих решений. Это позволяет определить пути достижения целей и исправления допущенных просчетов или нарушений в работе объекта управления.
Казначейство России выявило значительное число случаев, когда органы внутреннего муниципального финансового контроля органами местного самоуправления не создавались и соответствующие полномочия не осуществлялись. Тогда как муниципальный финансовый контроль является обязательным элементом единой системы финансового контроля в Российской Федерации и инструментом, обеспечивающим повышение эффективности расходования бюджетных средств на местном уровне.
Проводимая Федеральным казначейством в 2016 и 2017 годах работа по осуществлению анализа способствовала активизации процесса организации исполнения бюджетных полномочий по внутреннему муниципальному финансовому контролю посредством создания соответствующих органов контроля в муниципальных образованиях либо передачи указанных полномочий на уровень муниципальных районов.
Если в 2016 году, по данным аналитических отчетов территориальных органов Федерального казначейства, было создано 3325 органов муниципального финансового контроля, то в начале 2017 года их было 5150, а в начале 2018 года — 6406 (рисунок 1).
Важно
Статья 1 Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой IX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ) в 1977 году, определяет, что организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, поскольку такое управление влечет за собой ответственность перед обществом. В этой связи создание эффективной системы государственного и муниципального финансового контроля является одной из приоритетных задач государственного управления, а ее развитие является одним из ключевых элементов, необходимых для повышения эффективности бюджетных расходов.
В ходе мониторинга процесса создания органов государственного (муниципального) финансового контроля, проведенного Федеральным казначейством в ноябре 2017 года, установлено, что в 6731 из 22 139 муниципальных образований РФ осуществление внутреннего муниципального финансового контроля не организовано. Кроме того, в тех городских и сельских поселениях, в которых органы муниципального финансового контроля все-таки созданы, контроль, как правило, проводится на очень низком уровне либо фактически отсутствует. Одна из основных причин сложившейся ситуации — отсутствие в большинстве муниципальных образований достаточных кадровых и финансовых ресурсов для организации и проведения такой работы на надлежащем уровне.
Полномочие — на уровень района
Практика показала, что эффективным способом решения данной проблемы для местных органов власти может стать передача городскими и сельскими поселениями бюджетных полномочий по осуществлению внутреннего муниципального финансового контроля муниципальным районам, в состав которых они входят.
Передача исполнения бюджетных полномочий по осуществлению внутреннего муниципального финансового контроля в настоящее время предусмотрена частью 4 статьи 15 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131‑ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Централизация исполнения полномочий по осуществлению внутреннего финансового контроля должна положительно сказаться на экономии как трудовых, так и финансовых ресурсов муниципальных образований городских и сельских поселений, а также на повышении эффективности осуществления такого контроля.
В ходе казначейского мониторинга установлено, что к началу 2018 года 9013 муниципальных образований уже передали полномочия по осуществлению внутреннего муниципального финансового контроля на уровень муниципальных районов (рисунок 2).
Поскольку проблема отсутствия органов финансового контроля на местном уровне является системной, то Федеральное казначейство в настоящее время прорабатывает вопрос об организации регулярного информирования органов прокуратуры о выявленных случаях несоблюдения требований законодательства РФ по созданию органов муниципального финансового контроля либо неисполнения органом контроля его бюджетных полномочий.
Предложения Федерального казначейства
Рисунок 2. Организация исполнения бюджетных полномочий органов муниципального финансового контроля в субъектах РФРезультаты аналитической деятельности Казначейства России показали, что в настоящий момент остро стоит вопрос о необходимости формирования в Российской Федерации единой правовой базы, определяющей понятия, виды, формы, методы финансового контроля и регламентирующей области их применения, устанавливающей права и обязанности контролирующих органов, механизмы и процедуры реализации результатов контроля в части устранения выявленных нарушений и возмещения нанесенного государству ущерба. Для совершенствования нормативного правового регулирования внутреннего государственного и муниципального финансового контроля Федеральное казначейство по итогам проводимого Анализа ежегодно представляет информацию о его результатах, а также свои предложения по развитию контроля в Российской Федерации в Министерство финансов РФ.
Так, по итогам проведенного в 2017 году Анализа Федеральное казначейство предложило рассмотреть вопросы:
о разработке и внедрении единых стандартов осуществления внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, устанавливающих общие правила, требования, процедуры организации проверок, ревизий и обследований при осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю, типовые формы документов, применяемых при проведении проверок, ревизий и обследований;
о разработке и внедрении единого классификатора нарушений (рисков), выявляемых органами государственного (муниципального) финансового контроля в ходе осуществления контроля в финансово-бюджетной сфере;
о разработке и внедрении в деятельность органов государственного (муниципального) финансового контроля модельных (типовых) программ контрольных мероприятий;
о разработке методических указаний по осуществлению контроля за полнотой и достоверностью отчетности реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий;
о разработке методических указаний по проведению органами государственного (муниципального) финансового контроля анализа осуществления главными администраторами бюджетных средств внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита;
о разработке общих рекомендаций (требований) по осуществлению передачи исполнения бюджетных полномочий по внутреннему муниципальному финансовому контролю в целях минимизации случаев неправомерной передачи таких полномочий.
Создание современной эффективной системы внутреннего финансового контроля с единым нормативным правовым регулированием на всех уровнях власти с использованием единых стандартов осуществления внутреннего государственного и муниципального финансового контроля позволит эффективнее использовать средства бюджетной системы Российской Федерации, в том числе на цели, связанные с обеспечением безопасности государства и инновационного развития экономики страны. Вместе с тем создание качественной системы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля потребует от нас определенных усилий, а также времени, в течение которого должна сложиться необходимая практика реализации полномочий органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля.
