В июне в Новосибирске состоялись XXXV Общее собрание АСДГ и конференция руководителей муниципальных образований Сибири и Дальнего Востока «Современная ситуация в местном самоуправлении России и задачи АСДГ». Участие в мероприятиях приняли руководители городов — членов АСДГ, представители федеральных органов власти, общероссийских и межрегиональных объединений муниципальных образований, эксперты в области местного самоуправления. Они обсудили самые острые проблемы местного самоуправления: полномочия муниципалитетов и их финансовое обеспечение, укрепление финансовой базы местного самоуправления.
Тон собранию задал помощник полномочного представителя Президента РФ в Сибирском федеральном округе В. Ф. Городецкий, отметив, что современная ситуация в местном самоуправлении характеризуется стратегичностью поставленных Федерацией задач. «Надо создавать мотивацию для развития городов, для увеличения ресурсов местного самоуправления», — озвучил он современную миссию АСДГ. Перспективой развития ассоциации, по мнению Городецкого, должно стать дальнейшее сотрудничество АСДГ с региональной и федеральной властью и персональное взаимодействие между профессионалами, поиск новых и неординарных практик.
Его поддержал президент ассоциации, мэр города Хабаровска А. Н. Соколов, отметив, что важнейшее значение для АСДГ приобрело обеспечение регулярного информационно-аналитического взаимодействия с федеральными органами государственной власти. «Главная цель, — заявил он, — информирование федеральных структур о предложениях и позиции АСДГ, направленное на наиболее полный учет мнений муниципальных образований Сибири и Дальнего Востока при разработке и реализации федерального законодательства в области местного самоуправления».
Соколов сообщил, что одной из основных задач ассоциации в 2017 году была организация и ведение мониторинга реализации федерального законодательства в области МСУ. С учетом предложений руководителей муниципальных образований активно проводилось оперативное консультирование и обучение представителей муниципалитетов по всему спектру вопросов реализации федерального законодательства по проблемам МСУ.
«Большая часть поручений Президента РФ касается органов местного самоуправления, — подчеркнул председатель АСДГ, говоря о полномочиях местной власти, национальных целях и стратегических задачах развития страны на период до 2024 года и о задачах, поставленных перед исполнительной властью всех уровней президентом страны. — Мы причастны ко всему. Развитие городов должно стать движущей силой развития всей страны».
Перевернуть бюджетную пирамиду
Современная российская бюджетная система противоречит принципам, заложенным в европейской хартии местного самоуправления, которые гласят, что полномочие при наличии такой возможности должно быть осуществлено на том уровне, который наиболее приближен к гражданам. По мнению председателя Комитета Государственной думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления А. Н. Диденко, следует перевернуть бюджетную пирамиду — российская бюджетная система должна носить не сугубо фискальный, но и стимулирующий характер. Для этого необходимо, как считает законодатель, зачислять НДФЛ по месту жительства налогоплательщика и передать местным бюджетам 1–1,5% налога на прибыль, что позволило бы компенсировать выпадающие доходы бюджетов крупных промышленно развитых городов от изменения порядка уплаты налога на доходы физлиц. Также к стимулирующим мерам он отнес введение сбора на добычу общераспространенных полезных ископаемых (глины, гравия, песка и пр.), добываемых на территории муниципальных образований, а также зачисление транспортного налога (в отношении физлиц) в муниципальные дорожные фонды.
С ним солидарен и вице-президент АСДГ, мэр города Томска И. Г. Кляйн. «Я поддерживаю предложение Алексея Николаевича, — сказал он, — особенно по транспортному налогу. Муниципалитеты, имея мотивацию, будут лучше с ним работать». Также Кляйн отметил, что недостаток у муниципальных образований собственных доходов, перегруженность финансовыми обязательствами, возложенными решениями вышестоящих органов власти, приводят к росту муниципального долга, несбалансированности и несамостоятельности местных бюджетов, не оставляют средств для исполнения полномочий, определенных федеральным законодательством. По его словам, из крупных городов Сибирского федерального округа долговая нагрузка отсутствует только у Барнаула, в то время как у Новосибирска с 2014 года она возросла с 58 до 89%, у Омска — с 50 до 72%, у Кемерово — с 12 до 79%. Долг Томска за аналогичный период сократился с 54 до 52%. Снижению долговой нагрузки, по мнению Кляйна, может способствовать замещение коммерческих кредитов бюджетными по аналогии с регионами.
Член Совета АСДГ, глава города Красноярска С. В. Ерёмин в своем выступлении также сделал акцент на проблеме перераспределения полномочий и их финансового обеспечения. «Передача полномочий на вышестоящий уровень, — сказал он, — это очень опасная штука. Как работать с населением города в 1,1 миллиона человек в условиях, когда моя зона ответственности только дороги, и то частично, и ЖКХ? Я считаю, что такие решения провоцируют население воспринимать систему власти как бардак».
Против сверхцентрализации сфер образования и социальной защиты выступил и первый заместитель мэра Новосибирска Б. В. Буреев. «Вопросы жизнеобеспечения эффективнее решать на местном уровне. Но при этом традиционные для МСУ функции и компетенции все чаще сокращаются или передаются наверх, — поддержал он коллег. — В то же время расширяется перечень несвойственных муниципалитетам полномочий, которые лучше было бы решать на более высоком уровне управления. Одновременно с этим сложилась тенденция недостаточного обеспечения соответствующими ресурсами — налоговыми отчислениями и межбюджетными трансфертами — значительной части полномочий». (Статью вице-мэра Новосибирска об укреплении финансовой базы муниципалитетов читайте в одном из следующих номеров журнала «Бюджет».)
Его опасения подтверждает исследование, проведенное социологической лабораторией АСДГ, которое показало, что население городов испытывает все большее недовольство медицинским обслуживанием (по показателям качества и платности). Если в 2015 году медицинское обслуживание не удовлетворяло 57,4% опрошенных, то в 2016 году — 52,5%, в 2017 — 62,8%, а в текущем году она составляет уже 72,4%.
Общее и дошкольное образование также традиционно является сферой местных властей в большинстве развитых стран. На протяжении ряда лет расходы на образование в Новосибирске занимают значительную часть городского бюджета. В 2017 году по этому разделу было израсходовано 22,1 миллиарда рублей, что составляет 56% всех расходов. «Поэтому я целиком и полностью поддерживаю предыдущих выступающих, — добавил свой голос к обсуждению проблемы начальник Департамента финансов и налоговой политики мэрии города Новосибирска А. В. Веселков. — Если у нас заберут образование, то нам останется только подметать улицы и заниматься ЖКХ».
Рисунок. Оценка социально-экономической ситуации в муниципальных образованиях, % к числу ответившихВ целом отношение государства к местному самоуправлению характеризуется нестабильностью, считает вице-президент АСДГ Р. В. Бабун. «По моему убеждению, — сказал он, — местное самоуправление после реализации новых этапов (имеются в виду федеральные законы № 131‑ФЗ, № 8‑ФЗ и № 62‑ФЗ. — Прим. ред.) как автономная система публичной власти исчезло и превратилось в неподотчетный гражданам нижний уровень власти государственной».
Мониторинг проблем
С результатами экспертного опроса руководителей муниципальных образований Сибири и Дальнего Востока, проведенного в апреле — мае 2018 года, участников мероприятия познакомила руководитель социологической лаборатории АСДГ Е. Е. Горяченко. Результаты мониторинга социально-экономической ситуации в муниципальных образованиях позволяют говорить о том, что общая оценка 2017 года достаточно позитивная. Две трети опрошенных руководителей городов оценивают ситуацию как нормальную, тогда как в прошлом году негативных оценок было больше.
Впрочем, стоит отметить, что эксперты относят такой рост оптимизма не к наступившему благополучию, а к значительной степени адаптации респондентов к сложившимся социально-экономическим условиям. «Сегодня оценки ситуации напоминают оценки 2011 года, связанные с началом выхода из предыдущего кризиса, — прокомментировала Горяченко. — И хотя удалось решить не все, что было задумано, несмотря на сложности работы в кризисных условиях, общая тенденция продолжает носить позитивный характер, и это дает определенную уверенность в возможности успешного решения проблем».
Укрепление финансовой базы МСУ
Эксперт АСДГ Г. Г. Держирукова представила анализ исполнения бюджетов муниципальных образований Сибири и Дальнего Востока в 2015–2017 годах и планирования бюджетов на 2018 год, который позволяет оценить динамику фактических показателей доходов и расходов бюджетов. В частности, во всех крупных городах за 2015–2017 годы фактические доходы увеличились. Диапазон роста составил 2–31% за анализируемый период. Наибольший рост произошел в Иркутске — на 31%, обусловлен он ростом субсидий и налоговых доходов. Томск за трехлетний период увеличил доходы на 26%. В Барнауле, Хабаровске рост доходов составил 22%, и связан он также с увеличением налоговых доходов, но в большей степени — с ростом безвозмездных поступлений (субсидий). В Хабаровске в составе безвозмездных поступлений значительный удельный вес занимают иные межбюджетные трансферты и прочие безвозмездные поступления. Наименьший рост доходов отмечен в Омске — на 2%, Новокузнецке — на 4%. (Статью Г. Г. Держируковой с развернутой информацией о проведенном исследовании мы опубликуем в одном из следующих номеров журнала «Бюджет».)
Свою лепту в обсуждение финансовой самостоятельности местных бюджетов внес и начфин Новосибирска Веселков. Он заявил, что, хотя на протяжении последних двух лет и наблюдается динамика увеличения доходной части муниципальных бюджетов, это не компенсирует потерь из-за принятого четыре года назад регионом решения о сокращении норматива отчислений от НДФЛ в бюджеты городских округов Новосибирской области с 40 до 30%. Финансовые потери бюджета города в 2015 году составили 3,2 миллиарда рублей, в 2016 году — 3,6 миллиарда, в 2017 году — 3,8 миллиарда, в 2018 году, по оценке, потери составят 4 миллиарда рублей. Сложившийся в 2017 году дефицит бюджета — 2,5 миллиарда рублей — самый высокий за последние три года и самый высокий среди городов-миллионников.
Собственные доходы Новосибирска в 2017 году увеличились почти на 860 миллионов рублей и составили 21,6 миллиарда, межбюджетных трансфертов поступило на 1,14 миллиарда рублей больше, чем в 2016-м. Главный финансист города заострил внимание на том, что доходная часть бюджета более чем на треть (порядка 40%) состоит из межбюджетных трансфертов. «Это вызывает очень серьезную зависимость от межбюджетных отношений и предоставляемых субсидий по важнейшим для развития города направлениям», — подчеркнул Веселков. При этом существует тенденция ежегодного увеличения расходов бюджета города в связи с необходимостью выполнения указов президента, участия в федеральных приоритетных программах и проектах по благоустройству территорий, строительству детских садов, школ, дорог и их дальнейшего содержания. «Я напомню, — добавил он, — что 2014–2015 годы — это была пора активной реализации программ строительства школ и детских садов. А одна новая школа после ввода в действие обходится в 100 миллионов рублей ежегодно». Недостаточность собственных доходов и дефицитный бюджет привели к тому, что в 2015–2017 годах сокращался объем средств, направляемых в бюджет развития Новосибирска.
Продолжил тему Н. Г. Булакин, член Совета АСДГ, глава города Абакана: «Мы получаем 15 процентов НДФЛ, бюджетных трансфертов у нас нет. Выживаем за счет неналоговых доходов, которые почти равны налоговым, составляют 45 процентов бюджета. Откуда мы их берем? Эксплуатируем муниципальную собственность — это аренда и приватизация».
Благоустройство и комфортная среда
Участники мероприятия обменялись опытом по реализации приоритетного проекта «Формирование комфортной городской среды» в муниципалитетах Сибири и Дальнего Востока. Член Совета АСДГ, мэр города Омска О. Н. Фадина рассказала, что впервые в истории города омичи прямым голосованием определили общественные пространства, преображение которых начнется в ближайшее время. Был налажен эффективный механизм учета пожеланий горожан при разработке конкретных дизайн-проектов благоустройства. «Разумеется, — сообщила она, — общественники смогут принять участие и в контроле воплощения замыслов архитекторов, а также в приемке выполненных на объектах работ». Специально созданный в Омске проектный офис координирует взаимодействие всех заинтересованных структурных подразделений администрации города, комитетов территориального общественного самоуправления, экспертного сообщества. Определены должностные лица, персонально ответственные за точное выполнение намеченных планов.
Н. Н. Сенчуров, председатель Кемеровского городского Совета народных депутатов, также отметил важность единого подхода при формировании современной городской среды и создании комфортных условий жизни горожан. Он поделился опытом и привел примеры привлечения жителей к выполнению некоторых видов работ — уборке мусора, посадке деревьев, устройству цветочных клумб. Депутат отметил важность участия общественности в контроле за реализацией федерального проекта.
В настоящее время на ремонт дворовых территорий областному центру Кузбасса необходимо порядка 3 миллионов рублей. Инвентаризация показала, что практически половина дворов Кемерово требуют ремонта, и очевидно, что силами городского бюджета, без участия в федеральной программе и привлечения населения, муниципалитет с этим объемом не справится.
В Южно-Сахалинске, по словам первого вице-мэра города Н. Ю. Куприной, к собственной программе пришли уже в 2015 году. «Мы поняли, что необходимо собрать все источники финансирования, все программы и механизмы, что к работе необходимо подходить комплексно, — сказала она. — Для себя мы выбрали такой тренд благоустройства: мой дом — мой двор — моя улица — мой сквер — моя площадь — мой город».
В Новосибирске провели глубокое исследование состояния сначала парковых территорий, а потом и скверов. Как рассказала А. В. Терешкова, начальник Департамента культуры, спорта и молодежной политики мэрии города, к этой инициативе присоединились общественники, бизнес и аналитические компании, которые помогали в исследовании. «Так появился проект “Зеленый Новосибирск”, была разработана концепция развития зеленых зон в городе, — резюмировала Терешкова. — Теперь мы понимаем основные направления благоустройства Новосибирска».
Результатом обмена опытом и профессионального обсуждения возникающих в муниципальных образованиях Сибири и Дальнего Востока проблем станут предложения федеральным органам власти по дальнейшему совершенствованию законодательства в сфере местного самоуправления.
С. А. СТРЕЛЬНИКОВА
