Комитет Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам провел круглый стол на тему «Влияние внедрения модельного бюджета на сбалансированность бюджетов Российской Федерации». Участники мероприятия отметили, что финансовая поддержка субъектов РФ существенно зависит от модельного бюджета, соответственно, все решения, принимаемые в его рамках, должны быть тщательно выверенными.
Модельный бюджет в действии
Модельный бюджет был внедрен в 2017 году одновременно с централизацией одного процентного пункта налога на прибыль организаций, что позволило увеличить дотацию на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ по сравнению с 2016 годом на 100 миллиардов рублей, до 614,6 миллиарда. В текущем году доля дотации, распределяемой исходя из модельного бюджета, увеличена с 20 до 30%. Одновременно был повышен ее объем до 645,1 миллиарда рублей. Таким образом, объем дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ, распределяемый исходя из модельного бюджета, в 2017 году составил около 123 миллиардов рублей, а в 2018 году — около 194 миллиардов.
Очевидно, что влияние модельного бюджета увеличивается. Таким образом, как отметил председатель Комитета Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам С. Н. Рябухин, формирование модельного бюджета должно быть направлено на повышение финансовой устойчивости региональных бюджетов, в том числе обеспечивать социально-экономическое развитие субъектов.
Требует корректировки
Вместе с тем есть ряд вопросов, касающихся формирования модельного бюджета. Так, по мнению заместителя председателя Комитета Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам Е. А. Перминовой: «Сегодня необходимо говорить не только об инвентаризации доходных источников, но и о повышении качества и объективности их оценки, а также выявлении точек экономического роста». Она также отметила, что на сегодняшний день фактически отсутствует стратегия и тактика развития регионов, которые определяли бы подходы и механизмы развития экономики на уровне субъектов РФ, учитывая их особенности, и смогли бы позволить создать точки экономического роста.
Следующий вопрос касается повышения объективности в определении бюджетных расходов субъектов РФ. Расчет модельного бюджета в большей степени основан на фактически сложившихся расходах, которые сформировались не из оценки реальной потребности, а исходя из финансовых возможностей региональных бюджетов. «Оценка реальной потребности средств для выполнения того или иного полномочия — вопрос непростой, — считает Перминова. — Решить его можно путем привлечения к формированию модельного бюджета отраслевых министерств и ведомств для обеспечения анализа и нормирования расходов, отнесенных к их сфере деятельности», что особенно важно для учета материально-технических стандартов.
Региональные особенности тоже нельзя снимать со счетов. По мнению сенатора, в данном аспекте нужно рассматривать не только регионы Крайнего Севера и Дальнего Востока, но и субъекты РФ, у которых, например, высокая доля сельского населения. «Это тоже особенность, которая является повышающим критерием для бюджетных расходов, — отметила спикер. — В таких регионах много малокомплектных школ, фельдшерско-акушерских пунктов, содержание которых является серьезной нагрузкой на бюджеты». Кроме того, нельзя не учитывать удаленность населенных пунктов друг от друга и от областных центров.
И конечно, при расчете модельного бюджета следует принимать во внимание объективную потребность субъектов РФ в финансировании на реализацию госпрограмм, указов Президента РФ, требований федеральных нормативных правовых актов, влияющих на объем расходов региональных бюджетов, включая повышение минимального размера оплаты труда. Последняя тема особенно волнует регионы. «Если в текущем году из федерального бюджета регионам на повышение МРОТ выделено 36,2 миллиарда рублей и есть надежда, что в конце года будет предусмотрена еще какая-то сумма, то в 2019 году эти расходы станут серьезным финансовым испытанием для всех региональных бюджетов, и этот факт также должен быть учтен в модельном бюджете», — считает Перминова.
Не забывать про стимулы
Первоначальные результаты внедрения модельного бюджета показали, что в текущем году относительно 2016 года размер дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности повысился для 61 региона. При этом для 40 регионов этот рост превысил 30%, а для 15 из них был выше 50%. Но по десяти регионам наблюдается снижение размера дотации по сравнению с 2016 годом.
Если сравнивать 2018 год с 2017-м, увеличение дотации идет по 46 субъектам РФ, по восьми из которых формируется максимальное увеличение — 20%. При этом по 26 регионам наблюдается снижение размера дотации, а по трем субъектам РФ это снижение превышает 50% (Липецкая и Мурманская области, Пермский край).
Чтобы исключить демотивирующее влияние модельного бюджета в части снижения объема дотации на выравнивание, необходимо развивать меры стимулирующего характера. В этом вопросе определенные подвижки уже есть. Например, увеличен объем дотации бюджетам субъектов РФ за достижение наивысших темпов роста налогового потенциала (гранты) с 5 миллиардов рублей в 2016 году до 20 миллиардов рублей в 2017‑м. Законом о федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов на указанные цели предусмотрено 19,96 миллиарда рублей ежегодно. Кроме того, в текущем году впервые субъектам РФ предоставляется дотация для стимулирования роста налогового потенциала по налогу на прибыль организаций. В июне на заседании трехсторонней комиссии по вопросам межбюджетных отношений было поддержано распределение в 2018 году указанной дотации 63 регионам на сумму 30,6 миллиарда рублей.
Вместе с тем следует понимать, что на этапе поиска справедливого механизма перераспределения ресурсов через федеральный бюджет всегда кто-то будет в выигрыше, а кто-то в проигрыше. «Мы должны помнить, что у нас есть регионы, которые даже после оказания финансовой помощи не могут исполнить свои расходные обязательства, и таких регионов, по оценке Правительства РФ, около 40, — резюмировала Перминова. — Главная цель межбюджетных отношений — обеспечить достойный уровень жизни для всех наших граждан независимо от того, в каком регионе они проживают».
На пути к совершенствованию
Заместитель директора Департамента межбюджетных отношений Минфина России Д. С. Хворостухина также высказалась о том, что поскольку модельный бюджет — механизм сравнительно новый, то, как все новое, безусловно, требует донастройки, над чем Минфин России сегодня и работает. Хворостухина рассказала участникам круглого стола о планируемых изменениях в расчете модельного бюджета. Во-первых, дотации на выравнивание будут распределяться на три года. Во-вторых, предлагается исключить из расчета налогового потенциала налоговые льготы, предоставляемые налогоплательщикам при реализации инвестиционных проектов, создании (модернизации) рабочих мест, а также для поддержки организаций, оказывающих социальные услуги населению. Из расчета исключат не все преференции, а только те, которые будут признаны эффективными в соответствии с методикой оценки эффективности налоговых льгот субъектов РФ. Как отметила Хворостухина, данный вопрос прорабатывался во исполнение поручений Президента РФ, в частности от 7 октября 2017 года № Пр‑2048. Что касается методики оценки, то Минфин России подготовил проект соответствующего документа[1], сегодня он находится на стадии утверждения. По мнению участников круглого стола, данное решение справедливо. Субъекты РФ, которые поддерживают инвесторов, должны иметь стимул делать это и дальше.
Кроме того, из расчета налогового потенциала по налогу на прибыль и НДФЛ будет исключено ограничение на превышение темпов роста данных налогов над средними значениями по стране. По мнению Минфина России, данный элемент искажает картину о налоговом потенциале развивающихся регионов.
Ведомство изменило форму представления реестров расходных обязательств. Уточнены справочники полномочий субъектов РФ и муниципальных образований и методические рекомендации по заполнению реестров расходных обязательств. Введена новая форма консолидированного свода реестров расходных обязательств муниципальных образований.
В части совершенствования методики определения расчетных объемов расходных обязательств Минфин России предлагает следующее. В группе полномочий в сфере содержания органов государственной власти и органов местного самоуправления выделять отдельные подгруппы: фонд оплаты труда; расходы на содержание государственных органов, не являющихся органами государственной власти, с выделением фонда оплаты труда; расходы на обеспечение деятельности государственных учреждений. В группе полномочий, связанных с поддержкой экономики, предлагается выделять полномочия в сфере поддержки сельского хозяйства в зависимости от направления деятельности (животноводство, растениеводство, рыболовство); малого и среднего предпринимательства; промышленности; территорий, имеющих особый экономический статус (ТОР и т. д.).
Как отметила Хворостухина, после долгих обсуждений с субъектами Крайнего Севера и Дальнего Востока вопроса о нормировании расходов на транспортное обслуживание было принято решение выделить отдельные подгруппы в группе данных полномочий в зависимости от вида транспорта с последующим применением различных подходов к их нормированию. Так, в отдельные подгруппы вошли воздушный и водный транспорт, автомобильный и железнодорожный, городской электрический транспорт и метрополитен. В отдельную группу выделены и транспортные расходы, связанные с предоставлением государственных гарантий и компенсаций для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера, с нормированием исходя из численности и средней стоимости проезда.
В составе группы полномочий по социальному обслуживанию предлагается разделить на подгруппы расходы, связанные с предоставлением разных видов мер социальной поддержки граждан. Например, в отдельную подгруппу отнесены содержание государственных учреждений соцобслуживания, соцподдержка льготных категорий граждан, поддержка граждан по критериям нуждаемости. В другую подгруппу — соцподдержка детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, предоставление региональных доплат к пенсии, предоставление доплат к пенсии гражданам, проходившим государственную службу субъекта РФ.
В составе группы полномочий в сфере здравоохранения предлагается выделить полномочия, не связанные с обеспечением территориальных программ оказания бесплатной медицинской помощи населению: лекарственное обеспечение, донорство и т. д. И, наконец, Минфин России намерен изменить порядок определения коэффициентов учета транспортной доступности и расселения. Ведомство предлагает использовать комплексный показатель, равный произведению коэффициентов транспортной связанности, плотности заселения и веса населения, проживающего в районах ограниченного срока завоза товаров.
О. В. ИЗУТОВА
[1] Проект постановления Правительства РФ «Об утверждении Методики оценки эффективности налоговых льгот (налоговых расходов) субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».
