Татьяна Геннадьевна МОШКОВА, министр финансов Оренбургской области
До 2012 года в Оренбургской области было 614 муниципальных образований, из них 570 городских и сельских поселений. Существующая двухуровневая система местного самоуправления в большинстве случаев являлась громоздкой и малоуправляемой. Именно поэтому возникла необходимость оперативно провести муниципальную реформу, в основе которой стояла задача по улучшению благосостояния граждан, а также экономическая и управленческая целесообразность.
Cовершенствование системы местного самоуправления в Оренбургской области велось по таким направлениям, как объединение двух и более сельских поселений, а также расширение границ городских округов и городских поселений с наделением последних статусом городского округа. То есть к городскому округу были присоединены поселения одноименного муниципального района (например, город Сорочинск и поселения Сорочинского района объединены в Сорочинский городской округ) или к городскому поселению присоединены сельские поселения одного муниципального района (например, к городскому поселению Соль-Илецк присоединены все сельские поселения Соль-Илецкого района, и городское поселение наделено статусом Соль-Илецкого городского округа). На переходный трехлетний период сохранена финансовая помощь, которая предоставлялась поселениям до преобразования (326 миллионов рублей ежегодно).
Рейтинг открытости
Четвертый год Оренбургская область занимает лидирующие места в общероссийском рейтинге по уровню открытости бюджетных данных. Это результат кропотливой и слаженной работы сотрудников Министерства финансов. В 2016 году впервые составлен рейтинг муниципальных образований области по уровню открытости бюджетных данных, в котором средняя оценка составила всего лишь 50% от максимально возможного. По итогам 2017 года результаты значительно улучшились: средняя оценка составила 75% от максимума.
После завершения реализации муниципальной реформы на 1 января 2016 года в Оренбургской области стало 489 муниципальных образований, в том числе 13 городских округов (было 9), 29 муниципальных районов (было 35), 447 сельских поселений (было 570). Итогами объединения муниципальных образований стали:
сокращение штатной численности работников, финансируемой за счет местного бюджета, на 445 единиц;
уменьшение расходов местных бюджетов, предусмотренных на содержание органов местного самоуправления, на 183 миллиона рублей;
Рисунок 1. Результаты муниципальной реформы в Оренбургской областиконсолидация доходов в едином центре — 3,5 миллиарда рублей межбюджетных трансфертов и 462 миллиона рублей налоговых и неналоговых доходов;
установление единых ставок по налогам, поступающим в местный бюджет;
ликвидация большого числа муниципальных казенных учреждений (бухгалтерии учреждений образования, культуры, методкабинеты), сокращение количества избирательных комиссий;
возможность осуществлять более масштабные проекты по строительству, капитальному ремонту объектов социальной инфраструктуры;
объединение в единую казну всего муниципального имущества и повышение эффективности его использования;
повышение управляемости территорией, устранение дублирующих функций (рисунок 1).
К сожалению, потенциал таких масштабных объединений муниципальных образований не безграничен: сегодня в Оренбургской области не осталось районов с городскими поселениями в своем составе и нет одноименных округов и районов, готовых к преобразованию.
Минимальный бюджет
В области продолжается работа по поиску оптимальных вариантов организации местного самоуправления и межбюджетных отношений, среди которых — формирование межбюджетных отношений на основе минимальных бюджетов. Этот опыт используется в области недавно, и предварительно нами были внимательно изучены подходы Минфина России к формированию модельного бюджета. При этом областной проект отличается от федерального и по сути, и по названию. С муниципальными образованиями в рамках минимального бюджета анализируются и согласовываются только два параметра бюджета: фонд оплаты труда и коммунальные расходы (рисунок 2). Данные параметры являются важнейшими и безусловными как в первоначальном бюджете, так и в ходе его исполнения в течение финансового года. Именно поэтому показатели минимальных бюджетов занесены в решения о местных бюджетах и в ежемесячную отчетность, что позволяет оперативно анализировать финансовую ситуацию.
Рисунок 3. Двухуровневая модель выравнивания бюджетной обеспеченности поселенийОснову для расчетов минимальных бюджетов составляют бланк и отчет по сети, штатам, контингентам и данные статистики. Достижением является то, что удалось привести в соответствие показатели бюджетной и статистической отчетности, а также вывести на новый уровень отчет по сети, который стал реже применяться на этапе прогнозирования бюджета.
На основе параметров минимальных бюджетов распределяется часть областного фонда финансовой поддержки, а также все субсидии местным бюджетам на заработную плату, реализацию указов Президента РФ, повышение минимального размера оплаты труда. Сопоставление расходов минимальных бюджетов с доходными источниками бюджетов городских округов и муниципальных районов дает возможность оценить их реальную обеспеченность. Результатом работы в данном направлении стало то, что только два местных бюджета из 42 в 2017 году были приняты с дефицитом. В 2018 году бюджеты с утвержденным дефицитом отсутствуют совсем.
Рисунок 4. Разграничения расходных полномочий между муниципальными образованиямиВ силу имеющихся на региональном уровне законодательных ограничений пока не удалось осуществить выравнивание бюджетной обеспеченности полностью исходя из минимальных бюджетов. Но работа по поиску такой возможности продолжается, и есть надежда, что в следующем бюджетном цикле данный вопрос разрешится. Поскольку в Оренбургской области значительное число сельских поселений — 447, полномочия региона по выравниванию их бюджетной обеспеченности переданы на районный уровень. С 2009 года на эти цели предоставляются субвенции (в 2018 году — 1,467 миллиарда рублей) (рисунок 3).
По вопросу разграничения расходных полномочий между муниципальными образованиями в области имеется своя принципиальная позиция. Заключается она в том, что после сокращения перечня вопросов местного значения до 13 и предоставления субъекту права перераспределять полномочия между районами и поселениями в Оренбургской области было принято решение вернуть в компетенцию поселений все вопросы, которые федеральным законодателем были переданы районам (рисунок 4). Это было обусловлено желанием поддержать авторитет глав, сохранить местное самоуправление на уровне поселений и сами населенные пункты.
Рисунок 6. Основные показатели и мероприятия, включенные в соглашения по оздоровлению муниципальных финансовСамыми значимыми вопросами из 13 оставшихся являются содержание местной администрации и отдельные вопросы в сфере культуры. Исключение из ведения глав таких вопросов жизнеобеспечения поселений, как жилищно-коммунальное, дорожное хозяйства, жилье и др., снижает оперативность принятия решений, что ведет к потере доверия населения к местной власти и росту социальной напряженности. Централизация полномочий в районе высвобождает кадры в поселениях, что делает территорию еще менее привлекательной для проживания и становится еще одной причиной увеличения оттока населения. Понимая это, руководство области приняло решение о сохранении перечня закрепленных за районами и поселениями вопросов местного значения в полном объеме. Это решение сопровождалось перераспределением доходов в пользу поселений. Поэтому дополнительно к 2%, установленным Бюджетным кодексом, за поселениями закреплено еще 13% налога на доходы физических лиц. В целом пропорция распределения налога на доходы физических лиц между областным и местными бюджетами — 67 на 33 (рисунок 5).
По аналогии с федеральным центром второй год подряд с муниципальными образованиями — получателями дотаций на выравнивание заключаются соглашения по социально-экономическому развитию и оздоровлению финансов. Согласно региональному закону о межбюджетных отношениях возможность по заключению таких соглашений предоставлена Министерству финансов Оренбургской области. За основу принято типовое соглашение с Минфином России, но при этом введены и отдельные дополнительные показатели, например отсутствие роста просроченной кредиторской задолженности (рисунок 6).
Рисунок 7. Консолидация субвенцийИные межбюджетные трансферты
Изучив основные направления федеральной бюджетной политики на 2017–2019 годы и обратив внимание на перспективу отказа от предоставления иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета регионам, руководство области уже в 2017 году приняло решение об исключении такой категории межбюджетных трансфертов для своих муниципальных образований. До этого практика предоставления иных трансфертов существовала при распределении финансовой помощи за счет резервного фонда, разовой индивидуальной поддержке решения вопросов капитального характера, оплате жилищно-коммунальных услуг педагогам на селе. Теперь разовые индивидуальные случаи выделения средств исключены полностью, средства резервного фонда идут только на решение вопросов областного уровня, ряд трансфертов переведен в разряд субсидий, что предполагает равенство прав, жесткие критерии отбора получателей и условия предоставления.
Для расчетов объемов межбюджетных трансфертов на 2018 год использована норма Бюджетного кодекса, в соответствии с которой часть дотаций на выравнивание может распределяться исходя из численности населения муниципалитета. Это позволило сократить объемы дотации на сбалансированность (с 382 миллионов рублей в 2017 году до 296 миллионов рублей в 2018 году) и дополнительно подравнять обеспеченность отдельных муниципальных образований. По нашему мнению, отказ от иных трансфертов полностью оправдан, система межбюджетных отношений может обойтись без них.
Рисунок 8. Доля бюджетных трансфертов, предоставляемых из областного бюджета, распределенных до начала финансового годаКонсолидация субвенций
В Оренбургской области наработан хороший опыт по консолидации субвенций (рисунок 7). В 2015 году были объединены в единую три субвенции на содержание детей в замещающих семьях: выплаты опекунам, приемным семьям и патронатным воспитателям. В 2016 году было консолидировано еще пять субвенций в управленческой сфере (комиссии по делам несовершеннолетних, на ведение регистра муниципальных НПА, формирование торгового реестра, опеку и попечительство, ведение списка подлежащих обеспечению жильем детей-сирот). На 2017 год принято решение объединить два стандарта образования: общее и дошкольное. В сумме это 12,2 миллиарда рублей. Теперь в области три направления, по которым консолидировано 12 ранее самостоятельных денежных потоков. Это нововведение снижает количество трансфертов, позволяет более оперативно перераспределять ресурсы, предоставляет большую самостоятельность органам местного самоуправления.
Рисунок 9. Повышение эффективности межбюджетного субсидированияВ Оренбургской области максимальный объем межбюджетных трансфертов распределяется уже в первоначальной редакции закона о бюджете (рисунок 8). Так, в 2015 году доля распределенных межбюджетных трансфертов составила без малого 80%. В 2016 году этот показатель увеличился до 97%. Законом на 2017 год распределено уже 98% целевых трансфертов. Нераспределенными остаются лишь трансферты, предоставляемые на конкурсной основе (в 2018 году — комфортная городская среда, гранты по итогам оценки качества управления финансами и социально-экономического развития).
Увязка субсидий и программ
В части межбюджетного субсидирования необходимо отметить следующее. Все субсидии, как федеральные, так и областные, включены в государственные программы вместе с показателями результативности (рисунок 9). Для еще более тесной увязки субсидий и программ в комплексную оценку эффективности последних встроена оценка результативности использования субсидий. Тем самым повышена степень ответственности главных распорядителей. Определены четкие сроки распределения субсидий и заключения соглашений с муниципальными образованиями. Подобно тому, как это сделано на уровне Федерации, установлены финансовые санкции за несоблюдение сроков, недостижение показателей результативности или нарушение уровня софинансирования расходов.
В середине прошлого года внедрена собственная автоматизированная система заключения и сопровождения соглашений с муниципальными образованиями. В ней осуществляется работа по региональным субсидиям, которые не вошли в «Электронный бюджет».
Под потребность
В целях минимизации остатков средств на счетах бюджетов начиная с 2015 года применяется механизм перечисления муниципальным образованиям межбюджетных трансфертов под потребность. То есть полномочия получателя средств областного бюджета по перечислению межбюджетных трансфертов переданы Управлению Федерального казначейства по Оренбургской области.
Рисунок 10. Повышение квалификации специалистов органов местного самоуправленияМинистерство финансов Оренбургской области утверждает приказ, устанавливающий перечень межбюджетных трансфертов из областного бюджета местным бюджетам, предоставление которых осуществляется в пределах суммы, необходимой для оплаты денежных обязательств по расходам получателей средств местного бюджета. Доля целевых межбюджетных трансфертов, передаваемых по механизму под потребность, ежегодно растет. В настоящее время данный перечень включает в себя 21 целевой трансферт на 3 миллиарда рублей.
Для стимула
Имеется еще ряд важных направлений взаимодействия с муниципальными образованиями:
ежегодная оценка качества управления муниципальными финансами, которая проводится с 2009 года. По ее итогам осуществляется стимулирование десяти лучших муниципалитетов (общий объем грантов — 6 миллионов рублей), ведется тесная работа с пятеркой аутсайдеров для изменения их положения;
софинансирование муниципальных программ повышения эффективности бюджетных расходов (отбирается пять программ, общий объем поддержки составляет 10 миллионов рублей);
стимулирующая поддержка участников федеральных конкурсов и проектов;
поощрение за наращивание доходного потенциала поселений.
В Оренбургской области взаимоотношения с поселениями осуществляются через муниципальные районы. Поселениям предоставляются средства на выравнивание обеспеченности из бюджетов районов за счет субвенций на исполнение соответствующих государственных полномочий (на 2018 год объем субвенций — 1,5 миллиарда рублей).
С 2018 года мы существенным образом изменили подход к выравниванию бюджетной обеспеченности сельских поселений — теперь выравнивание производится в четыре этапа:
1) все сельские поселения выравниваются до единого критерия в зависимости от налогового потенциала и численности жителей;
2) производится расчет компенсации в целях неснижения объемов средств каждому поселению от утвержденных на соответствующие годы предыдущей трехлетки;
3) осуществляется поддержка малочисленных поселений (до 700 человек) с установлением расчетного повышающего коэффициента. Каждому поселению рассчитывается дополнительная помощь путем расчетного подтягивания до 700 человек. В результате малочисленные поселения дополнительно получили 73,7 миллиона рублей;
4) обеспечивается стимулирование поселений за наращивание налогового потенциала: поселения, у которых прирост налогового потенциала превышает среднеобластные показатели, получают дополнительные объемы средств (бонус) — 10% плюсом к основной дотации. Дополнительно выделенный объем средств на реализацию данного механизма — 10,5 миллиона рублей.
Повышение квалификации
Ежегодно Министерство финансов области формирует план оказания методологической помощи специалистам муниципальных образований по вопросам исполнения местных бюджетов (рисунок 10). В течение года проводится три зональных круглых стола финансистов Оренбуржья с одновременным проведением комплексного семинара в рамках межведомственного взаимодействия по оказанию методологической и консультационной помощи специалистам муниципальных образований. Все муниципальные образования области распределены по группам (восточная — 12 муниципальных образований, западная — 15 муниципальных образований, центральная — 15 муниципальных образований). В мероприятиях участвует более 200 человек (специалисты и руководители финансовых органов муниципальных образований области).
В целях обмена опытом и мнениями проводятся совместные семинары-совещания представителей финансовых органов, ГРБС, учреждений, администраций поселений двух муниципальных образований на территории одного из них. Обучение в форме круглых столов, тренингов, семинаров проходят ежегодно порядка 500 человек.
Министерство финансов области на регулярной основе организует совещания, в том числе в режиме видеоконференций. Ежегодно проводится минимум два совещания с главами муниципальных образований и руководителями финансовых органов по итогам исполнения местных бюджетов (в начале года) и по бюджетным проектировкам на очередной год и плановый период (в октябре). Также проводятся совместные с НП «Союз финансистов Оренбуржья» обучающие семинары с участием руководителей финансовых органов (в июне и августе).
Дополнительно специалисты Министерства финансов области (курирующие доходы, социальные расходы, поддержку ЖКХ, казначейское исполнение бюджета, сводные бюджетные вопросы) выезжают в муниципальные образования области с целью оказания методологической помощи финансистам на местах. Мероприятие проводится в течение пяти дней, по результатам готовится аналитическая справка, в которой отражаются имеющиеся недостатки и рекомендации по развитию каждого направления бюджетной политики муниципального образования. Встречи такого формата проводятся в 5–7 муниципальных образованиях области ежегодно.
Для повышения квалификации главных бухгалтеров, специалистов муниципальных учреждений проводятся семинары с приглашением представителей Министерства финансов России и Федерального казначейства, слушателями которых становятся порядка 300 человек. На базе Оренбургского колледжа экономики и информатики на системной основе работают курсы повышения квалификации, ежегодно их проходят 100–150 специалистов муниципальных образований, ведущих бухгалтерский учет. Обучение организовано с участием сотрудников областного Министерства финансов.
Участие в конкурсах
Необходимо отметить рост активности участия муниципальных образований в конкурсах федерального уровня, а также результативность такой работы. За последние годы увеличилось число участников (с 3–4 в 2013 году до 33 в 2017 году, в 2018 году шесть муниципалитетов приняли участие в конкурсе по рекомендации Министерства финансов области и три самостоятельно), а также победителей и номинантов Всероссийского конкурса «Лучшее муниципальное образование России», которое уже 11 лет проводит издательский дом «Бюджет» совместно с Министерством финансов РФ и Союзом финансистов России. Данный конкурс считается эталоном объективной оценки деятельности муниципальных финансистов.
За высокие достижения на федеральном уровне начиная с 2017 года отличившиеся муниципалитеты поощряются стимулирующими дотациями (общий объем 10 миллионов рублей). В результате развивается здоровая конкуренция, которая является двигателем прогресса.
По итогам XI Всероссийского конкурса «Лучшее муниципальное образование России в сфере управления общественными финансами» дипломы первой степени получили сразу два муниципальных образования Оренбуржья: город Медногорск и город Оренбург, диплом II степени — Соль-Илецкий городской округ. Победителями в номинации «За лучшую организацию работы с кадрами» стали Сорочинский городской округ и Оренбургский район.
Рисунок 2. Минимальные бюджеты. Выписка из решения о бюджете Ясненского городского округа
Приложение 14 к решению Совета депутатов муниципального образования Ясненский городской округ от 20 декабря 2017 года № 342
Основные параметры первоочередных расходов бюджета муниципального образования Ясненский городской округ на 2018 г.
|
№ п/п |
Наименование показателя |
2018 г., руб. |
|
1 |
2 |
3 |
|
1 |
Расходы на оплату труда с начислениями, в том числе: |
178 745,4 |
|
1.1 |
муниципальные должности и муниципальные служащие |
34 019,8 |
|
1.2 |
работники органов местного самоуправления (за исключением муниципальных служащих и работников, получающих заработную плату на уровне МРОТ) |
|
|
1.3 |
работники бюджетной сферы, поименованные в указах Президента РФ от 7 мая 2012 г., в том числе: |
29 100,9 |
|
1.3.1 |
численность работников культуры (ед.) |
31 |
|
1.3.2 |
средняя заработная плата работников культуры, руб. |
25 000,0 |
|
1.3.3 |
фонд оплаты труда работников культуры с начислениями |
12 382,0 |
|
1.3.4 |
численность работников дополнительного образования (ед.) |
41 |
|
1.3.5 |
средняя заработная плата работников дополнительного образования, руб. |
29 900,0 |
|
1.3.6 |
фонд оплаты труда работников дополнительного образования с начислениями |
16 718,9 |
|
1.4 |
работники учреждений, не вошедшие в категории, поименованные в указах Президента РФ от 7 мая 2012 г. |
58 169,8 |
|
1.5 |
работники организаций и учреждений, получающие заработную плату на уровне Мрот (включая работников органов местного самоупрвления) |
57 454,9 |
|
2 |
Расходы на оплату коммунальных услуг учреждений, включая автономные и бюджетные учреждения |
35 495,8 |
Рисунок 5. НДФЛ в бюджеты муниципальных образований
|
Тип муниципального образования |
Установлено БК РФ, % |
Установлено по решению Оренбургской области, % |
|
1. Муниципальные районы |
13 |
13 + 5 - 8 = 10 |
|
2. Городские округа |
15 |
15 + 5 = 20 |
|
3. Сельские поселения |
2 |
2 + 5 + 8 = 15 |
