Казначейское сопровождение и бюджетный мониторинг — масштабные проекты Федерального казначейства, которые изменили расстановку приоритетов при осуществлении контроля использования бюджетных средств. О том, как работают эти инструменты, какую эффективность дают, а также о других проектах ведомства журналу «Бюджет» рассказал заместитель руководителя Федерального казначейства Александр Юрьевич ДЕМИДОВ.
— Александр Юрьевич, один из приоритетных проектов Федерального казначейства — это казначейское сопровождение, которое применяется уже несколько лет. Начиналось оно с сопровождения авансов государственных контрактов, но с тех пор периметр охвата значительно расширился. Какие моменты финансовой деятельности теперь попадают под постоянный казначейский контроль?
— Казначейское сопровождение стало применяться с 2015 года, и за это время количество случаев, при которых мы используем этот инструмент, значительно увеличилось. Казначейское сопровождение предполагает обязательное открытие в Федеральном казначействе специальных счетов (лицевых) юридическим лицам — получателям субсидий, исполнителям контрактов — и осуществление расходов лишь после проведения контрольных процедур. Если раньше это были только авансовые платежи при оплате государственных контрактов, то теперь казначейское сопровождение может осуществляться в отношении как аванса, так и всей суммы государственного контракта, конечно, при определенных условиях. Технология казначейского сопровождения развивалась, и мы увидели, что самих вариантов казначейского сопровождения может и должно быть больше. Но необходимо систематизировать риски, которыми способен управлять данный инструмент, и обозначить критерии определения случаев, при которых казначейское сопровождение целесообразно.
Следует отметить, что важным моментом закупочной деятельности является способ определения исполнителя. Если исполнитель определяется конкурентным способом, то возможные шероховатости, которые были допущены на этапе определения начальной максимальной цены контракта, нивелируются в процессе торгов и будет определена справедливая цена. В этом случае целесообразно осуществлять казначейское сопровождение только авансовых платежей. Но если государственный контракт заключен с единственным поставщиком, конкурентных процедур не было, то вся сумма контракта должна расходоваться со счета, открытого в казначействе для того, чтобы государство имело возможность контролировать все расходы, связанные с исполнением контракта. Это мне представляется справедливым.
Если вернуться к конкурентному способу, критерием определения случаев, при которых авансы должны перечисляться со счетов, открытых в казначействе, становится стоимость контракта или размер аванса. И законодатель определил порог: авансы по контрактам стоимостью более 100 миллионов рублей должны подлежать казначейскому сопровождению независимо от их размера. Кроме того, инструмент должен включаться, и когда контракт стоит менее 100 миллионов, но предусмотрено авансирование в размере свыше 30 процентов. На мой взгляд, система достаточно сбалансированная: если вы контрактуетесь, то понимаете, большая сумма контракта, высокий аванс — зона риска, и государство следит за вашими авансовыми расходами. Если вы заключили контракт с единственным исполнителем, тогда полностью все платежи идут через казначейство.
— Поставщик, определенный конкурентным способом, может оказаться недобросовестным. Этот риск вы рассматриваете при выборе модели КС?
— Безусловно. К сожалению, при казначейском сопровождении мы имеем дело всегда с уже заключенным государственным контрактом. С юридическим лицом мы знакомимся тогда, когда он появляется как исполнитель. У нас сейчас разрабатывается система определения риска подрядчика. При этом мы понимаем, что поставщик, который вчера был ненадежным, недобросовестным, потенциально может измениться. Условия стали другими, а в новых реалиях он будет работать честно. Клеймо недобросовестности нельзя поставить на всю жизнь, и неблаговидное прошлое потенциального участника закупки не является основанием для его исключения из процесса исполнения государственного заказа, но основание поставить его финансовую деятельность на контроль дает. Этот поставщик должен понимать, что заключение с ним контракта создает риск для государства, поэтому, управляя этим риском, необходимо осуществлять оплату его услуг только через счета в казначействе и только при подтверждении факта поставки товаров, работ, услуг и после проведения контроля структуры цены контракта.
— В прошлом году Президент России поставил перед Федеральным казначейством задачу развивать казначейское сопровождение. Что сделано для ее решения?
— Отчасти тот кейс с единственным поставщиком, который мы рассматривали до этого, как раз и является новым случаем казначейского сопровождения в 2018 году. Кроме этого, также в рамках выполнения поручений президента мы расширили механизм за счет сопровождения отдельных средств бюджетных и автономных учреждений. Сейчас норма такова, что если учреждение заключает контракт на сумму свыше 100 миллионов рублей и предусматривается аванс, то авансовые платежи подлежат казначейскому сопровождению. Реализуется сейчас и казначейское сопровождение субсидий, которые предоставляются в форме межбюджетных трансфертов субъектам РФ на капитальные вложения.
Еще одна новая задача, решать которую мы начали в 2017 году, — это казначейское сопровождение субсидий крестьянским фермерским хозяйствам из региональных и местных бюджетов, осуществляемое по обращению финансового органа региона (муниципалитета). В прошлом году такие запросы были поданы 62 субъектами РФ, и в этом году аналогичная работа также продолжается (уже есть обращения от 40 субъектов РФ).
Но и на этом круг случаев, требующих казначейского сопровождения, не замыкается. Наша следующая задача — посмотреть на так называемые квазибюджетные средства, источником которых являются парафискалитетные платежи, и продумать механизм их казначейского сопровождения. В первую очередь это относится к использованию средств региональных фондов капитального ремонта. В каждом субъекте РФ созданы такие фонды, и каждый собственник жилья, который платит по строке «капитальный ремонт», имеет право знать, с кем фонд заключает контракт, кто будет ремонтировать его дом. Сейчас у нас есть договоренность с Республикой Карелия о проведении эксперимента по казначейскому сопровождению использования в том числе средств фонда капитального ремонта. Уверен, что результат будет положительный, и мы будем масштабировать апробированные технологии по всей стране.
Есть и еще одна не менее важная задача — отладить достаточно необычную модель казначейского сопровождения: сопровождение концессионных соглашений. Фонд содействия реформированию ЖКХ оказывает финансовую помощь субъектам РФ, которые модернизируют структуру ЖКХ, делают капитальный ремонт жилья, проводят мероприятия по переселению граждан из ветхого жилья. В 2016 году мы проводили эксперимент в Самаре, сопровождали два концессионных соглашения (подробнее об этом читайте в статье В. Г. Киреева «Казначейское сопровождение концессионных соглашений на территории Самарской области» на с. 37. — Прим. ред.). Инструмент оказался действенным, и в прошлом же году мы взяли на сопровождение еще 37 концессионных соглашений, реализация части которых переходит и на этот год.
— Но казначейское сопровождение, по всей вероятности, не дает возможности управлять всеми рисками, которые возникают при расходовании бюджетных средств, в том числе и при осуществлении закупочной деятельности?
Выступление А. Ю. Демидова на отчетной коллегии казначейства за 2017 г. с докладом «Методологическое и методическое обеспечение функциональной деятельности федерального казначейства, казначейское сопровождение и бюджетный мониторинг», — Безусловно. Инструмент хороший, действенный, но он управляет только рисками оплаты невыполненных работ. Возможно, рисками неуплаты налогов, так как мы сейчас одновременно смотрим осуществление платежей по контрактам и по уплате налогов, но только на фонд оплаты труда. И все. Работа выполнена — мы оплатили. Налоги перечислены — мы продолжаем финансирование. Рисков же при использовании бюджетных средств намного больше, и возникают они еще на этапе планирования и контрактации. В контрактной системе самый очевидный риск (правда, государство научилось его снижать и нивелировать, но факты его реализации есть) — это закупка ненужного, неположенного. Остается актуальным и риск закупки по завышенным ценам. Риск самого исполнителя также имеет место. Я о нем уже говорил, отметив, что мы учимся им управлять. По большому счету, жизненный цикл использования бюджетных средств должен быть организован по аналогии с авторизацией на электронных устройствах. Если один шаг неверный — не сможешь двинуться дальше. Так должно быть и при осуществлении закупки. Сначала мне нужно правильно сделать обоснование закупки. Если я запланировал приобрести то, что мне не положено, я не перейду на следующий уровень. Если перешел — я должен определить цену, если цена определена неверно – я не могу разместить заказ, и так далее по всей цепочке до момента приемки выполненных работ, оказанных услуг, поставленных товаров. Вот эта вся целостная система автоматического контроля действий заказчика называется «бюджетный мониторинг». Бюджетный мониторинг мы начинаем реализовывать не с чистого листа. Элементом бюджетного мониторинга является уж отработанная система казначейского сопровождения.
С прошлого года мы сопровождаем пять крупных проектов — реконструкцию Краевой клинической больницы в Красноярске, строительство дороги в Подмосковье, программу предприятия ракетно-космической отрасли, создание каналов связи в Республике Крым, отдельные виды поддержки крестьянских фермерских хозяйств.
Что мы делаем для того, чтобы все деньги, направленные на строительство, были израсходованы по целевому назначению и эффективно? Сначала мы анализируем расходную декларацию исполнителя, которая применяется в рамках бюджетного мониторинга. Документ представляет собой распределение структуры цены проекта. Затем мы получаем отчетную документацию о том, что сделано, сколько потрачено на заработную плату, материалы, приобретение услуг и тому подобное. Корректность этих документов мы контролируем — выходим на место, определяем, все ли соответствует зафиксированному в плане и отчете. В результате формируется фактическая расходная декларация. По результатам бюджетного мониторинга мы увидели, что, например, по факту построить канал связи государству оказалось дешевле, чем планировалось. То есть, условно говоря, если проект первоначально стоил порядка 130 миллионов рублей, а смогли построить и отчитаться только за 112 миллионов рублей, значит, реально эта разница была не нужна. Средства остались в бюджете, а без казначейского сопровождения и бюджетного мониторинга такого бы не случилось.
— Как вы считаете, нагрузку на объекты контроля казначейское сопровождение добавляет?
— С одной стороны, добавляет, так как все те, кто получает денежные средства у государства в виде субсидий и на закупки товаров, работ и услуг, должны вести у себя раздельный учет. С другой — де-факто все предприниматели такой учет уже ведут, потому что невозможно развивать бизнес, не зная, какие проекты у вас прибыльные, какие убыточные. Но исполнители госконтрактов не хотят показывать эту информацию. У нас такая ментальность — жаловаться, что денег не хватает, налоги высокие, прибыль маленькая. Если разобраться в структуре цены, то мы увидим, что некоторые предприятия прибыль закладывают одну, а реально получают значительно большую. И многие лукавят, говоря, что ведение раздельного учета бюджетных и собственных средств для них обременительно, а на самом деле просто не хотят делать прозрачной свою финансово-хозяйственную деятельность. Государство же должно знать, сколько стоит каждая услуга, каждая работа, каждый товар, так как они оплачиваются за счет бюджетных средств, средств налогоплательщиков.
— А вот что касается крестьянских фермерских хозяйств, вряд ли фермеры умеют вести раздельный учет, другую необходимую казначейскому контролю документацию. Не создает ли это проблему и для вас как контролеров, и для получателей субсидии?
— Да, мы видим, что уровень финансового менеджмента у отдельных сельхозпроизводителей низкий. Это обусловлено объективными причинами: у фермеров нет соответствующих финансово-экономических подразделений и служб. Их задача — заниматься производством сельскохозяйственной продукции. Обременять их дополнительными задачами по раздельному учету для казначейского сопровождения нецелесообразно. Но в то же время ясно, что использование субсидии должно быть под государственным контролем. Мы сейчас думаем, каким образом эту задачу можно решить.
Рабочая встреча руководства Федерального казначейства с коллективом УФК по Амурской области по вопросам казначейского сопровождения средств, в том числе предоставленных из федерального бюджета на реализацию мероприятий по строительству космодрома «Восточный», Напомню, что сейчас структура казначейства такова: центральный аппарат, 84 региональных управления (они находятся в столицах субъектов РФ) и порядка двух тысяч территориальных отделов (это офисы в муниципальных районах, городах). Внедрение цифровых технологий и автоматизация бизнес-процессов привели к тому, что основной набор функционала сосредоточен в региональных управлениях (таким образом построена информационная система), а наши территориальные отделы работают на прием и выдачу документов, решают определенные задачи по консалтингу. Когда мы стали более детально рассматривать их деятельность, мы увидели, что нагрузка на территориальные отделы везде разная. В некоторых регионах территориальные отделы выполняют функции центров компетенции, к ним идут за разъяснениями наши клиенты, которым больше негде получить необходимые для работы знания о наших информационных системах, закупках и др. Когда мы в прошлом году начали проводить эксперименты по казначейскому сопровождению субсидий, предоставляемых крестьянским фермерским хозяйствам, мы увидели, что целесообразно добавить к этому набору услуг еще некоторый функционал. Например, для того чтобы сейчас открыть счет, получатель субсидии должен представить в казначейство документы, заверенные либо заказчиком, либо нотариусом. Но мы же понимаем, что если к нам пришел получатель субсидии с паспортом и уставом, то сотрудник территориального отдела сам может заверить его заявление и нет смысла отправлять его к нотариусу. Оказав такую услугу, мы значительно облегчим жизнь фермеру. Другой пример. Есть у фермера потребность в закупке ГСМ, он едет на базу, берет счет на ГСМ, потом печатает или формирует в нашей системе платежное поручение, передает его в казначейство, сотрудник проверяет платежное поручение, счет, договор, в случае обнаружения ошибки возвращает документы — и все начинается сначала. Поэтому у нас такое предложение: фермер приезжает со счетом ГСМ сразу в казначейство, а казначеи все правильно оформят и оплатят. То есть мы рассматриваем возможность создания многофункциональных центров казначейского обслуживания на базе наших территориальных отделов. Наши территориальные отделы в перспективе должны будут дополнительно заниматься консалтингом, должны заверять документы на открытие счета, должны помогать, а в некоторых случаях брать на себя работу по подготовке платежных документов.
— Александр Юрьевич, за последние годы в Федеральном казначействе произошли радикальные изменения — ведомство постоянно совершенствует свою деятельность. Казначейское сопровождение, бюджетный мониторинг — это масштабные проекты. О каких еще казначейских проектах вы хотели бы рассказать нашим читателям?
— В этом году у нас в плане стоит такое мероприятие, как реинжиниринг казначейских функций. Одной из задач реализации данного мероприятия является минимизация наличного денежного обращения. Пока еще у нас есть регионы, в которых значительный объем платежей происходит с использованием наличных денег. Пластиковые карточки достаточно сложно приживаются. Этому есть объяснение — не все торговые точки используют платежные карты, не везде есть возможность доступа к высокоскоростному интернету, который необходим для использования этих технологий, но идти к этому надо. На протяжении последних 3–5 лет мы реализуем совместный проект со Сбербанком по минимизации нала, и у нас уже есть серьезные подвижки — в некоторых регионах, где мы вместе работали, объем наличного денежного обращения снижен на десятки процентов.
Также в этом году мы начали совместный проект с Пенсионным фондом РФ. Пенсионный фонд является оператором Единой государственной информационной системы страхового обеспечения (ЕГИССО). В ЕГИССО содержится информация о примерно 200 видах социальной поддержки, оказываемой государством гражданам. Благодаря этой системе мы сможем видеть, сколько человек получает, обоснованно или необоснованно, и наша задача интегрировать эту информацию в процессе санкционирования платежей.
По этой же модели в этом году мы будем строить реестр конечных получателей государственной поддержки по отраслям промышленности и сельского хозяйства. Принцип его действия будет аналогичным ЕГИССО, то есть туда будут занесены сведения о всех, кто получает поддержку из бюджетов бюджетной системы РФ. Через некоторое время все финансовые отношения будут автоматизированы, и система сможет дать полный отчет о каждом получателе: сколько он из федерального бюджета получил, сколько из субъектового, сколько из местного, что он исполнил, что у него получилось. Это будет совершенно другой уровень взаимоотношений государства и бизнеса. То есть цифровизация имеет огромный потенциал повышения эффективности управления нашими финансовыми потоками.
С точки зрения оцифровки наших технологий очень важный проект — внедрение единого универсального электронного документа-основания. Что такое документ-основание? Это пакет документов — счет-фактура, акт выполненных работ, акт приемки-передачи, счет, то есть все то, что подтверждает факт выполнения поставщиком его обязательств перед заказчиком и на основании чего заказчик должен выполнить свои обязательства по оплате. Сейчас большинство документов, с которыми казначейство работает по санкционированию расходов, — на бумажном носителе, либо это их сканированная копия. В будущем вся документация будет в структурированном электронном формате. Причем этот формат станет универсальным и для бизнеса, и для нас, и для налоговой службы. Сейчас мы знаем, что в бизнесе активно применяются технологии блокчейна и криптовалют. И думаем, что, когда все наши процессы будут оптимизированы и оцифрованы, следующим этапом станет работа с использованием этих показателей. Мне видится, что это перспективные технологии для решения вопросов использования денежных средств в закупках. То же касается и криптовалют. Почему мы при проведении госзакупок перечисляем живые деньги? Если у меня есть рубль металлический или бумажный, почему у меня не может быть электронного рубля? Если сделать так, чтобы рассчитывались в электронном виде с использованием такого механизма, то такие расчеты будет проще отслеживать и контролировать.
Подготовила С. В. МАРТЫНЕНКО
