Игорь Сергеевич ТАПСИЕВ, руководитель УФК по Ставропольскому краю, кандидат технических наук, заслуженный экономист РФ
Светлана Александровна БАБУШКИНА, начальник отдела расходов УФК по Ставропольскому краю
Для урегулирования вопросов осуществления авансовых платежей участниками бюджетного процесса и стабилизации роста дебиторской задолженности на федеральном уровне утверждены дорожная карта по сокращению дебиторской задолженности по расходам федерального бюджета и план по ее реализации, а также типовой план мероприятий для главных распорядителей средств федерального бюджета.
Для ГРБС введена форма отчетности (ежеквартальная, годовая) о дебиторской задолженности с указанием причин ее образования и предполагаемых мер по сокращению, разработаны соответствующие показатели для оценки качества финансового менеджмента. Органом исполнительной власти, ответственным за координацию работы по проведению ГРБС инвентаризации дебиторской задолженности по расходам федерального бюджета, в том числе образовавшейся в связи с авансированием договоров (государственных контрактов), и представлению результатов анализа в Минфин России для последующего направления соответствующих материалов в Правительство РФ, было определено Федеральное казначейство.
Управление дебиторской задолженностью федерального бюджета
Инвентаризация дебиторской задолженности по расходам федерального бюджета показала следующее. В решении данной проблемы ключевым стал 2016 год, когда был внедрен новый порядок предоставления средств из федерального бюджета в форме субсидий юридическим лицам — казначейское сопровождение бюджетных средств. В то же время были приняты дополнительные решения, нашедшие отражение в нормативных правовых актах, направленные на повышение качества управления дебиторской задолженностью:
более жесткий механизм возврата остатков неиспользованных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета;
возврат бюджетными и автономными учреждениями остатков субсидий на финансовое обеспечение выполнения государственных заданий на оказание государственных услуг, образовавшихся в связи с недостижением установленных показателей;
возврат остатков неиспользованных субсидий, предоставленных юридическим лицам, государственным корпорациям;
в ряде случаев отказ от авансирования государственных закупок готовой продукции массового потребления.
Однако в 2016 году дебиторская задолженность федерального бюджета увеличилась на 14,7%, доля задолженности по перечисленным авансовым платежам по заключенным государственным контрактам составила 99,4%.
Нормативное правовое обеспечение управления авансовыми платежами
Решения по реформированию системы авансовых платежей были приняты не только в отношении получателей средств федерального бюджета, но и в отношении федеральных бюджетных и автономных учреждений. В соответствии с частью 13 статьи 34 Закона № 44‑ФЗ заказчики при заключении контрактов вправе предусмотреть в них авансовые платежи. Требования к максимальному размеру авансовых платежей Закон № 44‑ФЗ не содержит, размер соотносится с устанавливаемым размером обеспечения исполнения контракта. Предельные размеры авансовых платежей для получателей средств федерального бюджета ежегодно устанавливает Правительство РФ при утверждении мер по реализации федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
Как правило, предельный размер авансовых платежей (за исключением государственного оборонного заказа) устанавливается в сумме не более 30% от стоимости договора (госконтракта) с последующей оплатой возникающих денежных обязательств после подтверждения поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг в объеме произведенных авансовых платежей. В отдельных случаях допускается стопроцентное авансирование: договоры (госконтракты) об оказании услуг связи, о подписке на печатные издания, об обучении на курсах повышения квалификации и т. д.
За последние несколько лет политика авансирования претерпела изменения. Так, в 2015 году впервые были предусмотрены некоторые ограничения. В частности, обязательным условием перечисления авансов стало банковское сопровождение исполнения договоров (госконтрактов) в соответствии с законодательством РФ или перечисление авансовых платежей на счета, открытые органам Федерального казначейства в учреждениях Центробанка, для учета операций со средствами юридических лиц в случаях, если размер аванса свыше 30%, но не более 80% стоимости контракта. Авансирование в размере 100% от суммы договора (госконтракта) стало возможным при условии, что продолжительность выполнения работ или оказания услуг по нему либо этапов его исполнения будет составлять не более одного месяца.
В последующие годы предельные размеры авансовых платежей кардинально не изменились, но если размер аванса превышает 30% от суммы договора (госконтракта), то обязательным условием является казначейское сопровождение сумм аванса или, в установленных случаях, банковское сопровождение. Возвращена норма о возможности стопроцентного авансирования услуг, работ в установленных случаях. Отказ от авансирования государственных закупок товаров и услуг предусмотрен в случаях, перечень которых ежегодно утверждает Правительство РФ.
С 2018 года изменен порядок обеспечения исполнения федерального бюджета, общие принципы его исполнения утверждены постановлением Правительства РФ от 9 декабря 2017 года № 1496 «О мерах по обеспечению исполнения федерального бюджета», а особенности исполнения на очередной финансовый год будут утверждаться ежегодно отдельным актом. Получатели средств федерального бюджета обязаны включать в договор (госконтракт) условие о последующих после выплаты аванса платежах в размере, не превышающем подтвержденную в соответствии с порядком санкционирования сумму стоимости фактически поставленных товаров, выполненных работ, оказанных услуг с учетом ранее произведенного авансового платежа. Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2017 года № 1705 «Об особенностях реализации Федерального закона “О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов”» конкретизирует данную норму в зависимости от того, содержит ли государственный контракт этапы его исполнения. Последующие после выплаты аванса платежи осуществляются в размере разницы между стоимостью фактически поставленных товаров (выполненных работ, оказанных услуг), подтвержденных в соответствии с порядком санкционирования и:
общей суммой ранее выплаченного аванса в случае, если договор (государственный контракт) не содержит этапы его исполнения либо выполнение указанных этапов осуществляется последовательно;
суммой, рассчитанной как произведение размера предусмотренного договором (государственным контрактом) авансового платежа в процентном выражении и стоимости фактически поставленных товаров (выполненных работ, оказанных услуг), в случае если договор (государственный контракт) содержит этапы, сроки выполнения которых полностью или частично совпадают.
Установлен запрет (если не в рамках казначейского сопровождения) на выплату аванса на последнем этапе исполнения договора (государственного контракта).
Особого внимания требует повышение эффективности использования средств, предоставляемых из федерального бюджета федеральным бюджетным и автономным учреждениям (далее — учреждения) в форме субсидий, и недопущение авансовых платежей за счет этих средств. С совершенствованием правового положения учреждения получили больше свободы и прав в осуществлении своей деятельности. При заключении договоров (контрактов), в том числе подлежащих оплате за счет средств субсидий из федерального бюджета (далее — целевые средства), учреждения самостоятельно определяли размеры авансовых платежей. Постановлением Правительства РФ от 4 апреля 2016 года № 266, которое внесло изменения в постановление Правительства РФ от 28 декабря 2015 года № 1456, на учредителей федеральных бюджетных и автономных учреждений возложена обязанность обеспечить внесение в заключаемые учреждениями договоры (контракты) условий об авансовых платежах в объеме, не превышающем предельные размеры выплат авансовых платежей, установленные для получателей средств федерального бюджета.
Бюджетные учреждения обязаны осуществлять закупки за счет целевых средств в соответствии с требованиями Закона № 44‑ФЗ. В то же время установлены случаи, в которых они вправе работать в соответствии с Законом № 223‑ФЗ. Возникал вопрос, должны ли учреждения соблюдать указанные требования в случае заключения договоров по 223‑ФЗ. Анализируя комментарии Минэкономразвития России, мы пришли к заключению, что принцип определения, к каким источникам финансового обеспечения применяются ограничения, совершенно иной. Ограничение размера авансирования отсутствует — если закупки осуществляются за счет средств от приносящей доход деятельности; соблюдаются предельные размеры авансовых платежей, установленные законодательством РФ, — если закупки осуществляются за счет целевых средств (на иные цели, на капитальные вложения, на выполнение государственного задания).
До недавнего времени контроль соблюдения предельных размеров авансовых платежей учреждениями, лицевые счета которых в установленном порядке открыты в органах Федерального казначейства, осуществлялся учредителями. Нарушения фиксировались довольно часто. В результате в 2017 году Правительство РФ приняло соответствующие меры:
авансовые платежи по контрактам (договорам) на сумму более одного миллиона рублей, источником финансового обеспечения которых являются целевые субсидии, подлежат казначейскому сопровождению;
обязательное соблюдение требований, определенных нормативными правовыми актами РФ, регулирующими бюджетные правоотношения для получателей средств федерального бюджета в части предельных размеров авансовых платежей.
Контроль соблюдения бюджетного законодательства
Нормативная база изменена, как обеспечивается контроль соблюдения законодательства и какая роль отведена органам Федерального казначейства? Согласно действующему порядку санкционирования денежных обязательств получателей средств федерального бюджета органы Федерального казначейства осуществляют контроль непревышения условиями договора (госконтракта) предельного размера авансового платежа, установленного федеральным законодательством РФ для данной категории контрактов. При выявлении факта превышения казначейство уведомляет об этом ГРБС, в ведении которого находится бюджетополучатель, допустивший нарушения. При этом данный факт не является основанием для отказа в постановке на учет бюджетного обязательства и принятия к исполнению платежных документов. С внедрением механизма казначейского сопровождения указанный контроль актуален только в отношении закупок, при осуществлении которых действует запрет на авансовые платежи.
С введением ограничения размеров авансовых платежей расходы федеральных бюджетных и автономных учреждений, источником финансового обеспечения которых являются средства, полученные в соответствии с пунктом 1 статьи 78.2 Бюджетного кодекса, осуществляются после проверки документов, подтверждающих возникновение денежных обязательств, на соответствие требованиям по соблюдению предельных размеров авансовых платежей. В случае выявления нарушений при санкционировании целевых расходов органами Федерального казначейства платежные документы не принимаются к исполнению.
При установлении предельных размеров авансовых платежей законодатель предусматривал условие о возможности последующей оплаты возникающих денежных обязательств после подтверждения поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг в объеме произведенных авансовых платежей. Однако Счетная палата РФ по результатам проверок отдельных ведомств и министерств фиксировала случаи последующей оплаты денежных обязательств без такого подтверждения.
Введение в бюджетном учете органа, осуществляющего кассовое обслуживание исполнения федерального бюджета, учетной категории «денежные обязательства» и обеспечение их учета исключают возможность оплаты денежных обязательств получателей средств федерального бюджета после осуществления авансовых платежей до подтверждения поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг. Надо отметить, механизм учета денежных обязательств позволяет фиксировать признание операции не только на момент выплаты денежных обязательств, но и в момент возникновения или изменения экономической стоимости обязательств, что позволяет объемно характеризовать размеры дебиторской и кредиторской задолженности бюджетополучателя, дает возможность осуществлять в перспективе их учет.
С 2018 года органы Федерального казначейства уполномочены осуществлять контроль:
исполнения требований пункта 25.1 Порядка учета денежных обязательств, утвержденного приказом Минфина России от 30 декабря 2015 года № 221н: в случае если в рамках бюджетного обязательства, возникшего по государственному контракту (договору), ранее поставлено на учет денежное обязательство по авансовому платежу (с признаком авансового платежа «Да»), поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг по которому не подтверждены в соответствии с условиями государственного контракта (договора), постановка на учет денежного обязательства на перечисление последующих платежей по такому бюджетному обязательству не осуществляется;
платежных документов на непревышение их суммы над суммой неисполненного денежного обязательства, рассчитанной как разница суммы денежного обязательства (в случае исполнения денежного обязательства многократно — с учетом ранее произведенных выплат по данному денежному обязательству) и суммы ранее произведенного в рамках соответствующего бюджетного обязательства авансового платежа, по которому не подтверждена поставка товара (выполнение работ, оказание услуг).
Стоит обратить внимание на введенную с 2014 года норму, запрещающую предусматривать условие об исполнении в текущем году денежного обязательства получателя средств федерального бюджета по выплате авансовых платежей, оплате поставленных товаров, выполненных работ (оказанных услуг), срок исполнения которого превышает один месяц после 1 декабря. Как показывает практика, нередки случаи нарушения этой нормы, и связано это с проблемами завершения финансового года по расходам, когда бюджетополучатели любой ценой осваивают доведенные лимиты бюджетных обязательств.
Сейчас ограничены сроки принятия нормативных правовых актов (решений) об осуществлении капитальных вложений в объекты государственной собственности РФ, а также сроки принятия бюджетополучателями обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета. Но при реализации инвестиционных проектов значительный объем расходов приходится на конец года из-за длительности процедур определения подрядчиков проектных и строительных работ, и, как следствие, образуется дебиторская задолженность по оплаченным авансам. Смещение авансовых платежей на более ранние сроки возможно, если не планировать бюджетные ассигнования на разработку проектной документации и на строительство объектов капитального строительства в рамках одного финансового года.
Скорректировать контрольные функции
С учетом доступности огромного массива данных в информационных системах, оператором которых является Федеральное казначейство, необходимо скорректировать отдельные контрольные функции его органов (как в части объектов контроля, так и момента проверки). При осуществлении контроля в сфере закупок в соответствии с частью 5 статьи 99 Федерального закона № 44‑ФЗ органам Федерального казначейства доступна информация об условиях расчетов с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) по соответствующему идентификационному коду закупки, с разбивкой по годам, в том числе размер аванса (при наличии). Но в настоящее время эти позиции не являются предметом контроля. Возможен контроль наличия в документации, прилагаемой к извещению о закупке (проект контракта), обязательных для включения в договор (государственный контракт) условий, предусмотренных законодательством РФ:
порядок осуществления расчетов, если договор (государственный контракт) содержит условие об авансировании (в т. ч. недопустимость авансирования после 1 декабря, о чем говорилось выше);
условие о казначейском (банковском) сопровождении средств;
условие о казначейском обеспечении обязательств.
При всеобщей тенденции смещения акцента с последующего на предварительный контроль целесообразно осуществлять контроль соблюдения бюджетного законодательства в сфере управления авансами на стадии планирования закупок до заключения договора (государственного контракта).
Перспективы. Казначейское обеспечение обязательств
Последние годы особое внимание придается использованию аккредитивной формы расчетов, которая представляет особый интерес для органов Федерального казначейства. На основе технологии безотзывного гарантированного аккредитива Федеральное казначейство разработало инструмент безналичных расчетов — казначейское обеспечение обязательств, при котором средства по оплате обязательств юридических лиц перечисляются в пределах суммы, необходимой для оплаты фактически поставленных товаров, выполненных работ, оказанных услуг. Так называемый казначейский аккредитив в настоящее время применяется при казначейском сопровождении средств и в случаях, если договоры (государственные контракты) предусматривают авансирование.
Потенциально сфера применения аккредитива шире, поскольку основное его предназначение — это платежный инструмент, исключающий предоплату, авансовую природу перечисления средств, позволяющий участникам договорных отношений постепенно отказаться от любых авансовых платежей. Основное преимущество казначейского аккредитива — исключение образования дебиторской задолженности по расходам бюджетов.
Казначейское обеспечение обязательств применяется и в случаях банковского сопровождения государственных контрактов в пределах суммы аванса, предусмотренного контрактом. При этом банки под сумму, гарантированную казначейским аккредитивом, при желании исполнителя могут предоставить кредит.
С 2018 года наряду с договорами, госконтрактами (соглашениями), определенными решениями Правительства РФ, средства на строительство (реконструкцию) объектов государственной собственности РФ, включенных в федеральную адресную инвестиционную программу, направляются при условии казначейского обеспечения обязательств. Следующий этап работы — проведение эксперимента в 2018 году по применению казначейского аккредитива для повышения качества управления дебиторской задолженностью по расходам федерального бюджета на 2018 год при перечислении субсидий бюджетным и автономным учреждениям, федеральным ГУПам. Задача на перспективу — обеспечить возможность применения казначейского аккредитива при перечислении любых платежей из бюджетов бюджетной системы страны.
Для этого Федеральным казначейством запланировано:
внести изменения в нормативные правовые акты, обеспечивающие введение денежных обязательств, связанных с применением казначейского обеспечения обязательств, отражение операций с ними в бюджетном учете, дополнить план счетов бюджетного учета;
обеспечить электронное взаимодействие при осуществлении операций по казначейскому обеспечению обязательств при банковском сопровождении государственных контрактов (передача специализированных электронных сообщений через систему передачи финансовых сообщений Центробанка России).
Информатизация поможет
В настоящее время особое значение придается мероприятиям по информационному обеспечению контрактной системы в сфере закупок и интеграции бюджетного и закупочного процессов. Согласно требованиям Закона № 44‑ФЗ информация об условиях расчетов с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) по соответствующему идентификационному коду закупки с указанием размера аванса должна присутствовать во всей размещаемой в ЕИС закупочной документации, начиная с плана-графика. Постановление Правительства РФ от 1 декабря 2016 года № 1285, внесшее изменения в постановление Правительства РФ от 28 ноября 2013 года № 1084, обязывает вносить в реестр контрактов информацию о размере авансового платежа в соответствии с условиями государственного контракта или об его отсутствии (в декабре 2017 года реализовано технически в ЕИС).
Первый опыт
Первый опыт применения казначейского аккредитива дал положительные результаты и позволил выявить узкие места. Так, при существующей системе оценки качества управления расходами бюджета применение казначейского аккредитива повлияло на качество финансового менеджмента, осуществляемого ГРБС.
С 1 июля 2018 года вступает в силу новый порядок формирования отчета Минфина России о результатах мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого ГРБС (приказ Минфина России от 29 декабря 2017 года № 264н). При расчете групп показателей качества управления расходами бюджета на обеспечение выполнения функций казенных учреждений и качества управления расходами бюджета на капитальные вложения в объекты государственной собственности осуществляется корректировка сведений, используемых при этом расчете. Корректировка делается путем вычета объема средств, предоставление которых осуществлялось в отчетном периоде в пределах суммы, необходимой для оплаты денежных обязательств получателей указанных средств, и кассового расхода, произведенного с применением казначейского обеспечения обязательств.
