Владислав Вячеславович СИНЮКОВ, главный государственный инспектор инспекции № 3 Контрольно-счетной палаты Москвы
Иван Николаевич КУЛИКОВ, ведущий государственный инспектор инспекции № 3 Контрольно-счетной палаты Москвы, кандидат экономических наук
В статье рассказывается об отдельных правовых коллизиях, связанных с оценкой заявок при осуществлении закупочной деятельности. Актуальность обращения к данной теме подтверждается как основными принципами обеспечения конкуренции, изложенными в Законе № 44‑ФЗ, так и заявлением нового главы Счетной палаты РФ А. Л. Кудрина о борьбе с коррупцией при государственных закупках.
Однозначное понимание критериев отсутствует
Контрольно-счетная палата Москвы в ходе проведения контрольных мероприятий выявила ряд правовых коллизий[1] нормативного правового регулирования сферы закупок в части оценки заказчиками Москвы заявок участников закупок, обуславливающих риски неэффективных расходов бюджетных средств. В качестве примера приведем закупку услуг в сфере дополнительного профессионального образования (переподготовки) специалистов.
В документации о закупке было установлено два критерия оценки заявок участников закупки: стоимостной критерий «цена контракта» с величиной значимости 40% и нестоимостной критерий «квалификация участников закупки» с величиной значимости 60%. Установление такой значимости критериев предусмотрено приложением к Правилам оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденным постановлением Правительства РФ от 28 ноября 2013 года № 1085 (далее — Правила оценки заявок).
Наиболее интересным представляется рассмотреть показатели заявок в части нестоимостного критерия, а именно:
опыт участника по успешной поставке товара, выполнению работ, оказанию услуг сопоставимого характера и объема (с величиной значимости 30%);
квалификация трудовых ресурсов (руководителей и ключевых специалистов), предлагаемых для выполнения работ, оказания услуг (с величиной значимости 60%);
деловая репутация участника закупки (с величиной значимости 10%).
Нестоимостной критерий «квалификация участников закупки», установленный в документации о закупке, носил неконкретизированный характер. Заказчиком использовались показатели, содержащие юридико-лингвистическую неопределенность, которая выражается в возможности применения двусмысленных толкований в отношении документов, предоставляемых участниками закупки. Это создавало возможности для применения избирательного подхода при дальнейшей оценке заявок. В частности, содержание данного критерия не позволяло однозначно определить следующие показатели:
успешный опыт оказания каких именно услуг должен быть засчитан в качестве аналогичных предмету закупки;
какую именно профессиональную подготовку (в том числе переподготовку, повышение квалификации), необходимую для оказания услуг по предмету закупки, должны пройти сотрудники, сведения о которых будут учитываться;
что подразумевалось заказчиком под иными документами, характеризующими деловую репутацию участника закупки.
Комиссия заказчика при оценке заявок на участие в закупке по указанному критерию руководствовалась установленным в документации о закупке порядком оценки, который, как указано выше, не в полном объеме раскрывал содержание показателей.
Данный подход заказчика привел к тому, что вместо документов, подтверждающих успешный опыт по предмету закупки, учитывались и оценивались все сведения и документы, представленные участником закупки в составе заявки. В частности, заявка победителя оценивалась по всем приложенным контрактам и договорам, включая закупки на экспертно-методическое и информационное сопровождение, а также проведение различных образовательных мероприятий, не имеющих отношения к предмету закупки; квалификация трудовых ресурсов также оценивалась с учетом сотрудников, не имеющих отношения к предмету закупки. Указанные действия со стороны заказчика способствовали ограничению конкуренции. Результатом проведения рассмотренной закупки стало заключение контракта на условиях, которые не являлись лучшими условиями исполнения контракта, как по нестоимостному критерию (оценка показателей критерия не соответствовала подходам, установленным законодательством РФ в сфере закупок), так и по стоимостному критерию (контракт заключен с победителем закупки, предложившим наибольшую стоимость оказания услуг).
Механизм обжалования не работает
Данный пример далеко не единичный — сложилась уже определенная негативная практика определения победителей закупок, обусловленная в том числе такими явлениями, как:
сложность процесса обжалования неправомерных действий заказчика при проведении оценки заявок участников закупок в уполномоченных контрольных органах[1];
незначительность административного наказания за допускаемые нарушения[2].
Кроме того, по нашему мнению, наиболее значимым фактором, способствующим образованию отмеченной негативной тенденции, является существующий запрет на рассмотрение жалоб в отношении результатов оценки заявок на участие в закупке (при проведении конкурсов) по критериям оценки заявок, указанным в пунктах 3, 4 части 1 статьи 32 Закона № 44‑ФЗ[3]. Комиссии уполномоченных контрольных органов в сфере закупок рассматривают жалобы исключительно на предмет применения порядка оценки заявок, установленного документацией о закупке, в соответствии с требованиями законодательства РФ в сфере закупок. При этом, руководствуясь частью 12 статьи 99 Закона № 44‑ФЗ, при проведении плановых и внеплановых проверок в рамках рассмотрения указанных жалоб не подлежат контролю результаты оценки заявок участников закупки в части нестоимостных критериев оценки: «качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки» и «квалификация участников закупки». Такие результаты могут быть обжалованы участниками закупки в судебном порядке, что является единственным механизмом восстановления их нарушенных прав.
Однако механизм обжалования в судебных инстанциях результатов оценки заявок участников закупок по нестоимостным критериям в настоящее время практически не работает. Происходит это в силу следующих причин:
1. Проведение закупок с нарушением норм законодательства может являться основанием для признания их недействительными по иску заинтересованного лица, что влечет недействительность государственного контракта (договора), заключенного с лицом, выигравшим закупки (статья 449 ГК РФ). То есть такие закупки являются оспоримыми сделками, возможность признания которых недействительными ставится в прямую зависимость от заинтересованности лица, обратившегося с таким исковым требованием. Следовательно, требуя признания закупок недействительными, участник закупки (истец) должен представить суду доказательства нарушения нормативного правового акта при проведении закупки, а также нарушения его гражданских прав, которые будут восстановлены в случае признания закупки недействительной. Анализ сформировавшейся по данному вопросу судебной практики[1] показал, что в большинстве случаев однозначно доказать нарушения нормативных правовых актов в сфере закупок, а также гражданских прав и интересов истца при проведении закупок в судах не представляется возможным.
2. Признание проведенной закупки недействительной повлечет необходимость проведения заказчиком новой закупки. Это ведет к образованию значительного временного промежутка, в который необходимые товары (услуги) поставляться (оказываться) не будут. Данное обстоятельство повышает риски негативных социально-экономических последствий для граждан. В соответствии со статьей 449 ГК РФ реализация права на оспаривание закупки в случае признания ее судом недействительной должна повлечь восстановление нарушенных прав участника закупки, обратившегося с исковыми требованиями в судебные инстанции. В связи с тем, что сроки[2] заключения государственных контрактов, установленные Законом № 44‑ФЗ, ограниченны, а сроки принятия искового заявления и его рассмотрения (до момента вступления судебного решения в законную силу или принятия судебной инстанцией обеспечительных мер), напротив, достаточно велики, контракт, заключенный по результатам закупки, правомерность проведения которой обжалуется в суде, уже находится в стадии исполнения или его исполнение завершено.
Исходя из принципа баланса публичного и частного интересов, судебные инстанции полагают, что избранный участником закупки (истцом) способ защиты не может привести стороны в первоначальное положение. Учитывая, что удовлетворение заявленных требований в части признания недействительным контракта может повлечь для государственного заказчика несоразмерные негативные последствия, судебные инстанции выносят решения об отсутствии достаточных оснований для восстановления нарушенных прав участника закупки.
Таким образом, заказчики при формировании документации о закупках используют описанные в данной статье «особенности» законодательства в целях сужения конкурентной среды участников закупки. Для изменения сложившейся негативной ситуации представляется целесообразным:
1) внесение изменений в Правила оценки заявок, направленных на конкретизацию подходов к установлению в документации порядка оценки заявок в части нестоимостных критериев;
2) усиление мер административной ответственности в денежном выражении за допускаемые заказчиком правонарушения при установлении ненадлежащего порядка оценки заявок, окончательных предложений участников закупки в документации о закупке.
[1] Неопределенность в установлении нестоимостных критериев в документации о закупке потребовала изложения Министерством экономического развития РФ и Федеральной антимонопольной службой позиции в виде разъяснения от 11 декабря 2014 года № 31047-ЕЕ/Д28 и АЦ/50997/14.
[2] ФАС, ее территориальные органы и иные уполномоченные органы.
[3] Утверждение документации о закупке с нарушением требований, предусмотренных законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере трех тысяч рублей (ч. 4.2 ст. 7.30 КоАП РФ).
[4] Качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки; квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации.
[5] Например, постановления Арбитражного суда Западно-сибирского округа от 12 октября 2017 года по делу № А75-11889/2016, Арбитражного суда Центрального округа от 19 марта 2018 года по делу № А35-1996/2017. Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 22 декабря 2005 года № 101.
[6] Согласно ч. 2 ст. 54 Федерального закона № 44‑ФЗ контракт заключается не позднее чем через 20 дней с даты размещения в единой информационной системе протокола рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсе.
