Артур Русланович БАТЧАЕВ, начальник отдела территориального стратегического планирования МЦСЭИ «Леонтьевский центр»
В Государственной думе рассматриваются поправки в Федеральный закон № 172‑ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», конкретизирующие вопросы осуществления стратпланирования на муниципальном уровне.
В апреле текущего года ряд депутатов Государственной думы выступили с законодательной инициативой о внесении дополнений, уточняющих особенности участия органов местного самоуправления в деятельности по стратегическому планированию, в Федеральный закон № 172‑ФЗ. Закон № 172‑ФЗ заложил правовые основы стратпланирования, которые распространяются не только на федеральный и региональный уровни власти, но и на органы местного самоуправления. В то же время различным аспектам деятельности муниципальных образований в сфере стратегического планирования в законе уделено крайне мало внимания. Помимо общих установок в действующей редакции 172‑ФЗ непосредственно органам местного самоуправления посвящено только две статьи. В статье 6 перечисляются полномочия органов местного самоуправления, а в статье 39 — документы стратегического планирования, разрабатываемые на муниципальном уровне.
Создается впечатление, что при работе над этим правовым актом законодатель очень боялся нарушить принцип самостоятельности местного самоуправления, неотнесения его к системе органов государственной власти. Но столь скупое освещение различных правовых аспектов участия органов местного самоуправления в стратегическом планировании создает определенные сложности. Во-первых, отсутствуют необходимые предпосылки для обеспечения согласованности не только структуры, содержания и ключевых положений (параметров) документов стратпланирования, но и состава таких документов, разрабатываемых и реализуемых на региональном и муниципальном уровнях управления. В субъектах РФ статус документов стратегического планирования имеют:
стратегия социально-экономического развития;
план мероприятий по ее реализации;
прогнозы социально-экономического развития на среднесрочный и долгосрочный период;
бюджетный прогноз на долгосрочный период;
государственные программы;
схема территориального планирования.
Таким образом, в регионах должно разрабатываться и реализовываться семь видов документов стратегического планирования.
В муниципальных образованиях статус документов стратегического планирования имеют:
стратегия социально-экономического развития;
план мероприятий по ее реализации;
прогноз социально-экономического развития на среднесрочный или долгосрочный период;
бюджетный прогноз на долгосрочный период;
муниципальные программы.
По сравнению с региональным уровнем на муниципальном в число документов стратегического планирования не включена схема территориального планирования (генеральный план). Схемы территориального планирования муниципальных районов и генеральные планы городских округов и поселений в соответствии с положениями Градостроительного кодекса являются документами территориального планирования. Исходя из положений Закона № 172‑ФЗ, муниципальным образованиям дано право выбора: разрабатывать либо прогноз социально-экономического развития на среднесрочный период, либо аналогичный документ на долгосрочный период.
Во-вторых, Закон № 172‑ФЗ не устанавливает обязательного наличия в муниципальных образованиях всего комплекта документов стратегического планирования. Положениями части 2 статьи 39 Закона № 172‑ФЗ определяется, что по решению органов местного самоуправления могут разрабатываться, утверждаться (одобряться) и выполняться стратегия социально-экономического развития и план мероприятий по ее реализации. Таким образом, закон не устанавливает обязательного наличия в муниципальных образованиях основного планового документа, который определяет цели и задачи муниципального управления и социально-экономического развития на долгосрочную перспективу.
Согласно положениям Бюджетного кодекса из документов стратегического планирования на муниципальном уровне в обязательном порядке должны разрабатываться только два вида. Первый из них — прогноз социально-экономического развития на среднесрочный период, второй — муниципальные программы. Целесообразность разработки остальных документов стратпланирования определяется органами местного самоуправления самостоятельно.
В-третьих, столь осторожный в отношении органов местного самоуправления законодательный подход не учитывает того, что во многих российских муниципалитетах накоплен значительный опыт стратегического планирования. Практика разработки и последующей реализации долгосрочных стратегий социально-экономического развития начала формироваться в целом ряде муниципальных образований России еще задолго до принятия Закона № 172‑ФЗ. В некоторых городах стратегии социально-экономического развития начали активно утверждаться с конца 1990-х годов. В настоящее время в большинстве муниципальных районов, городских округов, крупных городских и сельских поселений разработаны и реализуются долгосрочные стратегии социально-экономического развития.
Региональные законы о стратегическом планировании, принятые в последние годы, в отношении муниципальных образований во многом повторяют общие положения, установленные Законом о стратегическом планировании в РФ. В условиях отсутствия единого методического обеспечения муниципальные стратегии имеют существенные различия по объему и структуре содержания, горизонту планирования и составу целевых показателей. Положения и параметры муниципальных стратегий далеко не всегда увязаны с аналогичными компонентами стратегий социально-экономического развития соответствующих субъектов РФ.
Суть поправок
Так как существуют вышеуказанные проблемы, инициатива депутатов Государственной думы о внесении в Закон № 172‑ФЗ дополнений, конкретизирующих особенности стратегического планирования на местном уровне, может быть поддержана. Среди предлагаемых изменений стоит особо отметить расширение состава участников стратегического планирования, определение содержания и периода, на который разрабатывается стратегия, общие требования к порядку разработки (утверждения и корректировки) плана мероприятий по реализации стратегии, прогнозов социально-экономического развития на среднесрочный и долгосрочные периоды. В частности, в число участников стратегического планирования на муниципальном уровне предлагается дополнительно включить граждан, общественные организации, хозяйствующие субъекты и различные органы, в случаях когда это предусмотрено муниципальными правовыми актами. В действующей редакции пункта 3 статьи 9 Закона № 172‑ФЗ состав участников стратегического планирования в муниципалитетах ограничен органами местного самоуправления и муниципальными организациями (если это предусмотрено муниципальными правовыми актами).
Существенные изменения предлагается внести в главу 11 Закона № 172‑ФЗ. В действующей редакции закона данная глава включает всего одну статью 39, состоящую из двух лаконичных частей, в которых, как было сказано выше, дан перечень стратегических документов, которые могут разрабатывать муниципалитеты. В предлагаемой редакции статья 39 посвящена стратегии социально-экономического развития муниципального образования. Дополнения касаются требований к определению периода действия стратегии, структуре ее содержания, методическому обеспечению и утверждению. Важным является установление приоритетного характера стратегии по отношению к другим документам стратегического планирования. В законопроекте отмечается, что стратегия является основой для разработки плана мероприятий по ее реализации, муниципальных программ, схемы территориального планирования (генерального плана) и т. д.
В содержание Закона № 172‑ФЗ предлагается включить две новые главы. Одна из них (глава 11.1) определяет общие требования к разработке прогнозов социально-экономического развития на долгосрочный и среднесрочный периоды. Что касается бюджетного прогноза на долгосрочный период, то в законопроекте делается отсылка к Бюджетному кодексу, в соответствии с требованиями которого этот документ и готовится. Другая глава (11.2) касается вопросов разработки плана мероприятий по реализации стратегии и муниципальных программ. Кроме этого, предполагается дополнить Закон № 172‑ФЗ новой статьей — 44.1, определяющей общие подходы к реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования. В статье указано, что реализация стратегии ведется путем разработки плана мероприятий, а положения стратегии конкретизируются в муниципальных программах.
Общий смысл предлагаемых изменений заключается в том, чтобы требования к процессу и документам стратпланирования на муниципальном уровне в максимальной степени соответствовали аналогичным подходам, применяемым в субъектах РФ. В случае принятия и вступления этих изменений в силу будет создана прочная основа для обеспечения согласованности документов стратегического планирования, разрабатываемых на региональном и муниципальном уровнях. Обсуждение рассмотренных и иных предложений по совершенствованию Закона № 172‑ФЗ и практики его применения пройдет на очередном, XVII Форуме стратегов, который пройдет 22–23 октября 2018 года в Санкт-Петербурге.
Справка «Бюджета»
Объективные трудности для реализации принципов стратпланирования на местном уровне создает чрезмерно большое количество муниципальных образований. По данным Росстата, по состоянию на 1 января 2017 года в России насчитывалось 22 327 муниципальных образований, в том числе 1784 муниципальных района и 567 городских округов.
Справка «Бюджета»
Федеральный закон от 28 июня 2014 года № 172‑ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» действует с 11 июля 2014 года. С момента вступления в силу изменения в этот закон вносились всего четыре раза, то есть значительно реже по сравнению с другими правовыми актами схожего профиля.
Б. С. ЖИХАРЕВИЧ, директор Ресурсного центра по стратегическому планированию при Леонтьевском центре, главный научный сотрудник Института проблем региональной экономики РАН
Дополнения в Закон № 172‑ФЗ вполне логичны. Они добавляют определенности для тех муниципальных образований, которые решили включиться в стратегическое планирование. Это важно, поскольку управление в стране централизовано, и если уж входить в систему, то по единым и понятным правилам. Таким образом разным уровням иерархии проще понимать друг друга и согласовывать решения.
Однако стоит помнить и о возможных рисках. Создать качественно весь комплект стратегических документов, включая прогнозы, под силу далеко не всем муниципалитетам. Поэтому хорошо, что закон оставляет возможность не разрабатывать стратегию. Но если уж разрабатывать, то по правилам. Это с одной стороны. С другой — в целом по мере исполнения Закона № 172‑ФЗ накапливается скепсис относительно возникающей громоздкой системы планирования. Десятки тысяч документов стратпланирования копятся в единой системе, но человеческого разума не хватает, чтобы обозреть эту махину целиком. Остается одна надежда — на искусственный интеллект, и хорошо, что в Минэкономразвития России об этом уже задумались.
