Анна Михайловна БОРИСОВА, прокурор отдела по надзору за соблюдением прав предпринимателей Управления по надзору за исполнением федерального законодательства прокуратуры города Москвы, аспирант кафедры финансового права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)
«Дурные законы в хороших руках исполнителей — хороши; и самые лучшие законы в руках дурных исполнителей — вредны», — говорил король Пруссии Фридрих II Великий в середине XVIII века. Прошло почти 300 лет, но афоризм не утратил своей актуальности. Сотрудники прокуратуры убеждаются в его правоте всякий раз, когда выявляют нарушения, допускаемые сотрудниками контрольно-надзорных органов при проведении проверок. Об этом А. М. Борисова рассказала в ходе II Молодежной межведомственной конференции «Совершенствование государственного контроля и надзора», прошедшей в Управлении Федерального казначейства по городу Москве.
Рисунок 1. Количество заявлений органов государственного контроля и надзора о согласовании внеплановых выездных проверок в отношении хозяйствующих субъектов, %Проблема упорядочения контрольно-надзорной деятельности в последние годы стоит весьма остро. В связи с тем что она не находит приемлемого решения, создаются серьезные препятствия как для честных и вполне законопослушных граждан, ведущих предпринимательскую деятельность, так и для должностных лиц госорганов, осуществляющих свои полномочия. При этом существующая модель контрольно-надзорных органов так и не стала непреодолимым барьером для людей недобросовестных, склонных к совершению противоправных действий, а потому сознательно идущих на нарушение закона при ведении бизнеса.
Данная проблема, как важнейшая составляющая другой, более общей проблемы России — ослабления административного давления на бизнес, не осталась без внимания со стороны органов прокуратуры страны и лично Генерального прокурора РФ Ю. А. Чайки. В частности, указанием Генерального прокурора РФ от 15 декабря 2016 года «Об усилении прокурорского надзора при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в связи с реформированием контрольно-надзорной деятельности» прокуроры при проведении проверок деятельности контролирующих органов ориентированы на то, чтобы:
обращать особое внимание на соблюдение законодательства о госконтроле;
давать оценку законности проводимых контрольных мероприятий, полноте принимаемых мер по устранению нарушений;
последовательно отстаивать позицию о недопустимости организации контролерами массовых внеплановых проверок субъектов предпринимательства, необоснованного вмешательства в их деятельность в иных формах.
Активная и принципиальная позиция главного надзорного органа страны способна оказать огромное сдерживающее воздействие на контрольно-надзорные органы и заметно упорядочить их деятельность. Как известно, для нас потенциальный нарушитель законодательства о госконтроле — это должностное лицо контрольно-надзорных органов, наделенное обширными властными, в том числе юрисдикционными, полномочиями. Очевидно, что эффективно противостоять ему может только независимая от исполнительной власти централизованная и разветвленная система, каковой и является прокуратура Российской Федерации. Таким образом, прокуратура является единственным органом, осуществляющим надзор за исполнением законов в рассматриваемой сфере.
Рисунок 2. Основания отклонения проведения плановых проверок прокуратурой Москвы Известный отечественный ученый-юрист и крупный государственный деятель В. Ф. Яковлев, отвечая на вопрос о том, каковы основные правовые проблемы современного общества и государства, отметил, что у нас дело лучше обстоит с законодательством — здесь мы продвинулись значительно, и с правосудием. Слабое звено — это исполнение законов. Даже не само исполнение, а организация исполнения. К примеру, в Федеральный закон от 26 декабря 2008 года № 294‑ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» за период его десятилетнего действия было внесено 66 изменений и дополнений (то есть в среднем одно изменение менее чем за два месяца).
Поэтому проблемы, связанные с контрольно-надзорной деятельностью, и главным образом правоприменительная практика, постоянно находятся в поле зрения органов прокуратуры. Результаты прокурорского надзора за 2017 год свидетельствуют о том, что московские государственные органы совершенствуют свою деятельность, однако, как и прежде, допускают нарушения при исполнении своих полномочий.
В прошлом году прокуратура города уделяла особое внимание рассмотрению заявлений о согласовании внеплановых мероприятий, соблюдению законодательства при организации и проведении проверок, составлению проектов ежегодных планов и статистической отчетности, ведению ФГИС «Единый реестр проверок» и многому другому. В частности, снизилось количество поступающих заявлений органов государственного контроля и надзора о согласовании внеплановых выездных проверок в отношении хозяйствующих субъектов (рисунок 1).
Рисунок 3. Основные нарушения контролеров при проведении плановых проверокСокращение количества проверок вызвано внесением изменений в Закон № 294, которыми усложнен порядок организации внеплановых выездных проверок, в том числе введены такие институты, как предварительная проверка, мероприятия без взаимодействия с бизнесменами, а также профилактика правонарушений. При этом в ходе рассмотрения указанных заявлений органами прокуратуры города пресекались факты проведения контрольных мероприятий на основании обращений, направленных заявителями в форме электронных документов без использования средств идентификации и аутентификации, а также в отсутствие достаточных оснований. Большее количество согласований именно в столице по сравнению с другими регионами вызвано необходимостью проверочных мероприятий в социально значимых сферах, а именно в сфере строительства, эксплуатации лифтового оборудования, оборота алкогольной продукции, а также в связи с несчастными случаями на производствах.
При формировании московской части сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на 2018 год прокуратура города отклонила более 21% мероприятий, что свидетельствует о просчетах госорганов при планировании надзорной деятельности (рисунок 2).
Органы прокуратуры города анализируют и обобщают сведения о количестве, сроках, основаниях проведения контрольных мероприятий, эффективности деятельности контролирующих органов по выявлению и пресечению нарушений обязательных требований. Однако, как показывает надзорная деятельность, факты несоблюдения норм закона по-прежнему выявляются в каждом ведомстве при проведении и внеплановых, и плановых проверок (рисунок 3).
Следует отметить, что в исключительную компетенцию прокуроров входит возбуждение административных дел по статье 19.6.1 КоАП РФ — за нарушение законодательства о госконтроле и порядка ведения ФГИС «Единый реестр проверок». Немалый потенциал здесь имеет совершенствование именно столичной практики по делам указанной категории с целью исключения подобных нарушений впредь. К примеру, за нарушение порядка проведения внеплановой выездной проверки субъекта предпринимательства по постановлению одного из окружных прокуроров города должностное лицо территориального управления федерального органа исполнительной власти привлечено к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 19.6.1 КоАП РФ.
Несмотря на трехлетний мораторий, прокуратура города выявляла также факты проведения сотрудниками регионального ведомства плановых выездных проверок субъектов малого бизнеса. Заместителем прокурора города вынесено постановление о возбуждении дела по части 1 статьи 19.6.1 КоАП РФ. В ходе рассмотрения мировым судьей должностное лицо органа контроля признано виновным в совершении административного правонарушения и привлечено к административной ответственности с назначением наказания в виде штрафа. И это далеко не единичный случай.
Бывало, что при проведении внеплановых мероприятий органы контроля и надзора истребовали у предпринимателей документы, которые должны быть получены в рамках межведомственного взаимодействия (кадастровые паспорта, сведения из ЕГРЮЛ и т. п.). Имели место случаи несоблюдения требований к оформлению процедурных документов либо их отсутствие вовсе. Так, например, были выявлены факты проведения проверок без издания распоряжений об их проведении, в связи с чем по постановлениям окружных прокуроров виновные должностные лица привлечены к дисциплинарной и административной ответственности.
Некоторые государственные органы не соблюдали сроки контрольных мероприятий и ограничения при проведении проверок, привлекали к ним неуполномоченных на то специалистов. Зачастую, контролеры даже не устанавливали лиц, допустивших нарушения, что в дальнейшем приводило к проблемам при административном производстве и давало нарушителям возможность уклониться от ответственности и исполнения наказаний.
А вот случаи превышения полномочий должностными лицами органов контроля и надзора в Москве единичны и не имеют уголовной составляющей. Полагаю, на это влияет политический климат столицы. Так, межрайонной прокуратурой было установлено, что некое должностное лицо регионального органа контроля выдало предпринимателю предписание, обязывающее приостановить деятельность. При этом на момент выдачи предписания проверочные мероприятия в отношении субъекта предпринимательства не проводились, дела об административных правонарушениях не возбуждались. Выводы о нарушении федерального и регионального законодательства, указанные в предписании, носили предположительный характер. Прокурором было возбуждено дело об административном правонарушении по статье 19.1 КоАП РФ (самоуправство), и данный сотрудник органа контроля был привлечен к административной ответственности.
Вместе с тем в ряде других субъектов РФ формируется практика возбуждения и уголовных дел по фактам нарушений законодательства при проведении проверок хозяйствующих субъектов и незаконных отказов в предоставлении государственных услуг. Так, в одной из областей по результатам расследования уголовного дела, возбужденного по материалам прокурорской проверки, приговором районного суда за совершение преступления, предусмотренного частью 1 статьи 286 УК РФ (превышение должностных полномочий), к штрафу в размере 80 тысяч рублей с лишением права занимать определенные должности государственной службы и службы в органах местного самоуправления осужден государственный инспектор территориального управления федерального органа исполнительной власти. Указанное лицо в нарушение Закона № 294 без распоряжения руководителя провело внеплановую выездную проверку в отношении двух индивидуальных предпринимателей и привлекло их к административной ответственности.
Таким образом, какими бы ни были наши законы, их соблюдение зависит напрямую от исполнителей — сотрудников органов контроля и надзора, их квалификации, понимания норм и требований, моральных качеств и осознания ответственности.
