В июле на парламентских слушаниях в Госдуме первый заместитель Председателя Правительства РФ — министр финансов РФ А. Г. Силуанов выступил с докладом об основных направлениях бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов. Основные направления определяют условия, которые будут приняты за основу при составлении проекта федерального бюджета на 2019–2021 годы, подходы к его формированию, а также основные характеристики и прогнозируемые параметры бюджетов всех уровней на означенный период.
Цели
М. В. МишустинСостояние экономики страны Силуанов оценил в целом как неплохое: «Мы вышли на устойчивую траекторию роста — порядка двух процентов ВВП в год». Рост обеспечивается как за счет экспорта, так и за счет внутреннего спроса. По словам министра, это создает условия для роста заработных плат — на 2,9% в прошлом году и 9% за период с января по май текущего года. Растет рентабельность ненефтегазовой промышленности — более 13%. Повысилась устойчивость финансового сектора. «Таким образом, — резюмировал Силуанов, — основа для реализации новых задач создана».
Президентом РФ определены национальные цели развития страны на ближайшие шесть лет, и в соответствии с ними должны быть изменены все сферы общественной жизни. Необходимо добиться повышения темпов роста экономики до среднемировых показателей, обеспечить рост реальных доходов населения, добиться снижения бедности, роста пенсий выше темпов инфляции, обеспечить доступность здравоохранения, образования, создать современную комфортную инфраструктуру. Эти цели и легли в основу направлений бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на ближайшую трехлетку.
Достижение этих целей невозможно без ускорения экономического роста, а его, в свою очередь, можно получить только путем стимулирования экономической активности и инвестиций в основной капитал. «Сейчас инвестиции составляют порядка 21,5 процента ВВП, а для обеспечения достижения планируемых темпов роста нужно довести этот показатель до 25 процентов», — сообщил министр.
Налоги
Остановился глава финансового министерства и на задачах, которые выбраны для приоритетной реализации в предстоящие годы. Первое в области системных мер — это донастройка налоговой системы и фиксация ее параметров на долгосрочный период. Налоговые изменения, с одной стороны, должны дать ресурс для преобразований, с другой — обеспечить стимулирование экономической активности.
Как известно, предложений в части донастройки налоговой системы было много. Обсуждалось и введение налога с продаж и дифференцированной шкалы НДФЛ, и отмена льготных ставок на НДС, и целый ряд других предложений. «Мы остановились на повышении основной ставки НДС с 18 до 20 процентов», — сказал Силуанов. По его словам, это позволит создать в экономике дополнительный ресурс (за год в бюджет поступит более 600 миллиардов рублей, которые можно будет направить на финансирование новых проектов) и при этом в наименьшей степени затронуть бизнес и население с невысокими доходами, поскольку льготные ставки по НДС планируется сохранить.
Также в рамках налогового пакета предлагается с 2021 года зафиксировать на постоянной основе ставку взносов на обязательное пенсионное страхование, сохранив ее на уровне 22%, а не 26%, как планировалось. Включение части платежей, которые обладают признаками налогов, в налоговое законодательство, обеспечит их предсказуемость. Все эти новшества будут прописаны в отдельном законопроекте. Ожидается, что его подготовка должна быть закончена к весенней сессии парламента в следующем году.
«Стимулирующие предпринимательскую активность налоговые и финансовые меры — это один из главных разделов основных направлений налоговой и бюджетной политики, — сказал Силуанов. — Серьезным стимулом для инвестиций является полная отмена налога на движимое имущество — так называемого налога на модернизацию». Это ответ Минфина России на запросы бизнеса, для которого данный налог представляет серьезную проблему.
«Отмена налога на движимое имущество, — отреагировал на новшество А. В. Ищенко, председатель Законодательного собрания Ростовской области, — очень своевременное решение с точки зрения поддержки и развития бизнеса, но оно имеет и оборотную сторону для бюджетов субъектов РФ». Для Ростовской области такое решение будет означать потерю как минимум 3,5 миллиарда рублей. «Чем их возместить? — поднял вопрос Ищенко. — Субъектам нужно ясно понимать, каким образом это будет сделано и в каких объемах».
К этой проблеме, по его словам, примыкает и другое недавно принятое законодательное решение, согласно которому штрафы за нарушение правил дорожного движения перестанут зачисляться в общий котел доходов субъектов, а станут дополнительным целевым источником формирования региональных дорожных фондов. «Безусловно, правильное решение, благое для дорожного строительства, развития инфраструктуры, логистики. Но для нашей области это означает необходимость изыскать 1,1 миллиарда рублей собственных доходов, не носящих целевой характер», — озвучил позицию региона ростовский законодатель.
Не последней по значимости новостью стало сообщение Силуанова о том, что будет разработан новый специальный налоговый режим в виде налога на профессиональные доходы. Его апробацию в субъектах РФ планируется провести уже в 2019 году. Цель нового режима заключается в вовлечении в легальную деятельность самозанятых граждан, которые сегодня работают без регистрации. «Необходимо дать им простой, удобный инструмент для выполнения своих обязанностей перед государством», — отметил министр.
Е. В. БушминРуководитель Федеральной налоговой службы М. В. Мишустин пояснил, что пилотный вариант технологического приложения для работы с самозанятыми гражданами уже создан, одобрен Президентом России и ожидает окончания обсуждения на уровне Бюджетного комитета Госдумы, Министерства финансов и Министерства экономического развития. Пилотными регионами его применения выбраны Москва, Московская и Калужская области, Республика Татарстан.
В ответ на это Е. В. Бушмин, заместитель председателя Совета Федерации, задал резонный вопрос: а кто за это самозанятое население будет платить в ФОМС? «Предположим, никто, — развил свою мысль сенатор. — То есть они выходят из категории неработающего населения, региональные бюджеты на этом, конечно, сэкономят, а медицина? Конечно, к этой проблеме необходимо подходить комплексно — просто экспериментом с компьютерной системой, наверное, не обойтись».
Еще одно новшество, озвученное министром финансов, — это ускорение возмещения НДС экспортерам путем снижения пороговых значений сумм, уплаченных предприятиями за три года, с 7 миллиардов до 2 миллиардов рублей. Ожидается, что предприятия получат дополнительный оборотный капитал на сумму более 100 миллиардов рублей в год. Также Минфин планирует донастройку инвестиционного налогового вычета в рамках налога на прибыль организаций. Будет снято ограничение на его применение для участников КГН. Рассматривается возможность отмены контроля трансфертного ценообразования, что существенно снизит административную нагрузку на предпринимателей.
С последними тезисами не согласился президент РСПП А. Н. Шохин. Он считает, что отмена контроля в том виде, как это предлагается сделать сейчас, создаст целый ряд проблем. Например, у промышленников и предпринимателей вызывают опасения некоторые формулировки, в частности фраза «отмена контроля за трансфертным ценообразованием при его сохранении только в случае повышенных рисков ущерба для бюджетной системы».
В свою очередь, комментируя основные направления, А. М. Макаров, председатель Комитета Госдумы по бюджету и налогам, отметил, что в них, к сожалению, не вошел ряд важных вопросов. В частности, по его словам, для укрепления инвестиционного климата страны необходимы новые редакции очевидно устаревших Налогового и Бюджетного кодексов. «Мы же ежегодно приостанавливаем действие нормы Бюджетного кодекса, которая запрещает нам принимать поправки в Налоговый кодекс не позднее чем за месяц до принятия бюджета, — сказал Макаров. — Давайте четко зафиксируем в НК РФ, что если поправка ухудшает положение предпринимателей, увеличивает налоговую нагрузку, существенно изменяет налоговые условия, она должна быть принята в весеннюю сессию. Если же в весеннюю сессию ее не приняли, она может вступить в силу только через год. Вот это будет работать на инвестиционный климат, это убедит бизнес, что условия устойчивы».
А. М. Макаров«Не могу не поддержать предложение Андрея Михайловича! — заявил президент РСПП. — Нам надо все налоговые изменения, ухудшающие условия ведения бизнеса, принимать до 1 сентября». Также он предложил дополнить положение о реализованных ранее стимулирующих мерах оценкой их эффективности, включая и количество регионов, где предоставлялась та или иная льгота.
Отраслевые меры
Для развития инфраструктуры в ближайшие годы за счет увеличения заимствований планируется создать специальный фонд развития объемом 3,5 триллиона рублей. Фонд должен стать финансовым источником инфраструктурного развития страны, так как отсталость в этом плане сдерживает рост экономики России. В случае успешной реализации этой новации увеличение госдолга пойдет не на текущие расходы, а на создание новых активов государства, что будет способствовать экономическому росту. По словам Силуанова, критическую важность при этом приобретает процедура отбора проектов. «Будут отбираться проекты, которые влияют на качество экономики и на качество жизни населения, — сказал он. — Это и развитие городской, социальной и цифровой инфраструктуры, и межрегиональная связанность, и целый ряд других инфраструктурных проектов».
Минфин России рассчитывает и на привлечение частных инвесторов в инфраструктурные проекты. Для этого разрабатывается специальный проект поправок в законодательство о ГЧП. «Подключим туда и наши институты развития, которые готовы работать и приумножать деньги, выделенные им из бюджета», — озвучил планы министр.
Комментируя создание фонда, А. Л. Кудрин, председатель Счетной палаты РФ, задался вопросом: почему поставленные задачи нельзя решать через уже существующий инструмент — госпрограммы? «При доработке основных направлений, — отметил он, — нужно будет совместить задачи с целями в рамках национальных проектов и программ». Но с ним категорически не согласился Макаров, заметив, что госпрограммы уже давно доказали свою полную неэффективность: «Просто это инструмент, который не работает. Если мы сейчас начнем пытаться все цели, которые поставил президент, погрузить в неэффективный механизм, их ждет все то же самое, что происходит с госпрограммами». И добавил, иллюстрируя свое утверждение, что приоритетные проекты текущего года к настоящему моменту исполнены лишь на 15%.
А. Н. ШохинЧто касается изменений в нефтяном секторе, сообщил Силуанов, то с 2019 года в качестве пилотной меры планируется ввести налог на дополнительный доход. Цель — стимулировать разработку низкорентабельных месторождений углеводородного сырья, перенеся фискальную нагрузку на более поздние этапы их разработки. Это первое.
Второе — в течение шести лет предстоит завершить так называемый нефтегазовый маневр, который заключается в постепенной отмене экспортных пошлин и увеличении внутреннего налогообложения с компенсацией в виде отрицательного акциза на нефть для нефтеперерабатывающих заводов. Основные задачи — стимулировать модернизацию сферы нефтепереработки; провести постепенный переход к единому энергетическому рынку на территории Евразийского экономического союза; создать механизм, который не допускал бы роста цен на бензин и дизель при изменении цен на мировых рынках.
Председатель Счетной палаты РФ поддержал планы по сокращению ненефтегазового дефицита (в 2018 году до величины 6,7%, в 2021 году до 6%), охарактеризовав эту задачу как амбициозную, правильную и обоснованную. Однако он считает, что делать это нужно более плавно, и рекомендует: «...бюджетное правило, которое сегодня базируется на 40 долларах на нефть, в ближайшие годы сделать мягче — 45 долларов за баррель. В этом случае нам не придется сейчас повышать НДС». Такой вариант позволил бы, по мнению Кудрина, отложить повышение НДС на шесть лет.
Предложение Алексея Леонидовича поддержал Я. И. Кузьминов, ректор Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики». «Мне кажется, что у нас есть возможность поднять цену отсечения — это даст еще полпроцента ВВП», — добавил он.
Здоровье нации
Также в основных направлениях предусмотрена реализация мер по сокращению теневого сектора за счет цифровизации налогового администрирования, создания единой информационной среды налоговых и таможенных органов (включая единый механизм прослеживаемости товаров). Дополнительные, существенные ресурсы планируется направить на поддержку малого и среднего предпринимательства, стимулирование экспорта, увеличение производительности труда, цифровизацию экономики. Все эти дополнительные расходы будут учтены в предстоящем трехлетнем бюджетном плане.
Еще один большой блок изменений подготовлен для социальной сферы. Он ориентирован на решение поставленной Президентом РФ задачи войти в клуб стран с продолжительностью жизни более 80 лет. «В проекте бюджета, — сообщил министр финансов, — будут учтены ресурсы, необходимые для профилактики заболеваний, обеспечения возможности занятия спортом, прохождения профосмотров, обеспечения большей доступности медицинских услуг, особенно в первичном звене». Особое внимание будет уделено лечению сердечно-сосудистых заболеваний, от которых фиксируется самое большое количество смертельных исходов.
А. Л. КудринДля сохранения здоровья людей запланировано обеспечить новые стандарты экологического благополучия. Следствием принятых мер должно стать повышение качества питьевой воды, ликвидация свалок в городах, снижение уровня загрязнения атмосферного воздуха в крупных промышленных центрах. Дополнительные ресурсы будут вложены также в образование, науку и культуру. Перед Правительством РФ стоит задача обеспечить конкурентоспособность российского образования, вхождение России в десятку ведущих стран мира по качеству общего образования, а также в пятерку стран — лидеров в областях научно-технологического развития.
В рамках решения поставленной Президентом РФ задачи — рост пенсий выше темпов инфляции — подготовлены изменения в пенсионное законодательство. По словам министра финансов, размеры пенсии по старости неработающим пенсионерам уже в следующем году увеличатся в среднем на тысячу рублей, а в 2024 году средний размер пенсии должен составить порядка 20 тысяч рублей, что выше уровня пенсий в 2018 году на 35%.
Национальные проекты
Достичь запланированных национальных целей планируется с помощью нового инструмента — национальных проектов. По словам Силуанова, каждый такой проект будет иметь конкретные цели, задачи, персонально ответственного министра. Источниками средств для реализации проектов станут результаты изменений налогового законодательства, а также увеличения государственных заимствований. Ход реализации нацпроектов и действия персонально ответственных за их реализацию министров будут жестко контролировать правительство и президент.
Достижение национальных целей невозможно без участия регионов, поэтому формироваться нацпроекты будут с учетом включения в них субъектов РФ и муниципальных образований. В нацпроектах установят целевые показатели в разрезе регионов, определят объемы финансовой помощи субъектам РФ, зафиксируют ответственность за реализацию общенациональных целей.
«Для реализации нацпроектов необходимы донастройка межбюджетных отношений, увеличение ресурсной базы субъектов», — отметил Силуанов. В этих целях предусматривается:
пролонгация решения по централизации в федеральном бюджете дополнительно 1% налога на прибыль, средства будут направлены нуждающимся субъектам РФ;
поэтапная передача с федерального на региональный уровень акцизов на нефтепродукты для улучшения состояния региональных и муниципальных дорог;
передача с федерального на региональный уровень части акцизов на крепкий алкоголь (в связи с необходимостью компенсации выпадающих доходов субъектов РФ после отмены налога на движимое имущество);
передача с регионального на федеральный уровень полномочий по лекарственному обеспечению пациентов с орфанными болезнями по пяти наиболее сложным заболеваниям. По словам Силуанова, есть договоренность с Министерством здравоохранения РФ о том, что в следующем году наиболее сложные орфанные заболевания будут включены в полномочия и обязательства федерального уровня.
Эти и другие меры позволят обеспечить финансовую основу для вовлечения субъектов РФ в реализацию приоритетов развития, определенных Президентом РФ.
В свою очередь, Кудрин, комментируя ситуацию с бюджетами субъектов РФ, сказал, что в этой сфере проблемы пока не решены, а скорее законсервированы. Так, он отметил, что реальный объем межбюджетных трансфертов из федерального бюджета регионам постепенно снижается — с 1,4% ВВП в 2018 году до 1,1% в 2021 году, что обусловлено снижением объемов субсидий и иных межбюджетных трансфертов. При этом средний уровень межбюджетных трансфертов в 2005–2017 годах был 1,8% ВВП. «Я надеюсь, что, когда будут распределены ресурсы на финансовое обеспечение указа президента, там появятся и дополнительные региональные трансферты на выполнение отдельных полномочий. И я бы сегодня поставил такую задачу: по трансфертам регионам в процентах к ВВП надо вернуться к уровню 2008 года», — резюмировал Кудрин.
Документ, легший в основу доклада министра финансов РФ, будет доработан с учетом предложений и замечаний, высказанных на парламентских слушаниях, рассмотрен на заседании бюджетной комиссии Правительства РФ, и осенью в составе материалов к проекту бюджета на предстоящую трехлетку его внесут в парламент.
С. А. СТРЕЛЬНИКОВА
