Эли Абубакарович ИСАЕВ, заместитель руководителя Федерального казначейства
26–27 июня 2018 года в Геленджике прошло Всероссийское совещание по теме «Актуальные вопросы реализации полномочий Федерального казначейства и его территориальных органов по контролю в финансово-бюджетной сфере», приуроченное к 95-летию контрольно-ревизионных органов Российской Федерации.
Перспективы развития функции Федерального казначейства по контролю в финансово-бюджетной сфере неотрывно связаны с задачами, которые ставят перед нами президент и Правительство РФ и в целом система государственного управления. Одной из таких задач является определение роли Федерального казначейства внутри системы государственного финансового контроля в новой складывающейся парадигме проектного управления и реализации национальных целей и стратегических задач по обеспечению достижения национальных целей развития нашей страны на период до 2024 года.
Федеральное казначейство можно назвать уникальным по своей функциональности ведомством в ведении Правительства РФ. Помимо того что ведомство обеспечивает кассовое исполнение бюджетов бюджетной системы страны и осуществляет контроль в финансово-бюджетной сфере, оно является оператором важнейших государственных информационных систем, используемых объектами контроля в ключевых моментах своей деятельности.
Выявление ключевых рисков и управление ими
В этой связи перед Федеральным казначейством стоит непростая задача — развитие новой функции по выявлению так называемых узких мест в реализуемых объектами контроля бизнес-процессах, предупреждение о возможности наступления события по нарушению бюджетных процедур и бюджетного законодательства. План этой стратегической задачи мы для себя определяем следующим образом.
На первом этапе, конечно же, выявление ключевых рисков, которые имеются в осуществляемых объектами контроля бизнес-процессах, составление рейтингов объектов контроля по уровню надежности, эффективности выполнения полномочий в финансово-бюджетной сфере. На последующих этапах — управление этими рисками. Это может быть и определение необходимости изменения основных бюджетных процедур, и уточнение законодательства, и предупреждение — действенный и полезный для объектов инструмент контроля.
Система рейтингов Федерального казначейства
С начала 2018 года Казначейство России проводит работу по реализации первого этапа данной стратегической задачи. Разрабатываются механизмы выявления рисков и рискоемких направлений деятельности в осуществляемых объектами бизнес-процессах и определения эффективности их деятельности — система рейтингов Федерального казначейства. Казначейству России предстоит стать своеобразным «рейтинговым агентством» в финансово-бюджетной сфере, применяя для этого методы комплексного анализа и инструменты ранжирования (установления рейтингов) по степени успешности объектов контроля. Рейтинги объектов контроля планируется применять для отбора кандидатов для включения в план контрольных мероприятий, для назначения внеплановых контрольных мероприятий в объектах с критично низким рейтингом и др.
Также система рейтингов должна стать эффективным инструментом взаимоотношений Федерального казначейства с объектами контроля по модели «контролер — консультант», чтобы нарушение (высокий риск его возникновения) возможно было бы исправить объектом самостоятельно, силами внутреннего контроля и внутреннего аудита, без обязательного выхода Федерального казначейства на проверку и следующих после этого санкций. Это может быть обеспечено за счет организации доступа объектов контроля к информации об их слабых местах.
Для определения рискоемких направлений деятельности в Федеральном казначействе создана рабочая группа под моим председательством по разработке показателей деятельности объектов, подлежащих контролю в финансово-бюджетной сфере. В первоначальной разработке показателей приняли участие 17 управлений центрального аппарата Федерального казначейства, Межрегиональное операционное управление Федерального казначейства, федеральное казенное учреждение «Центр по обеспечению деятельности Казначейства России», а также четыре пилотных УФК: по Саратовской области, по Нижегородской области, по Белгородской области и по Оренбургской области.
Всего на первом этапе, в том числе с учетом предложений УФК, внедряющих пилотные проекты, было разработано порядка полутора тысяч показателей, из которых далеко не все, конечно, войдут в первоначальную реализацию, многие показатели требуют уточнения и будут дополнительно прорабатываться, но хочу отметить, что указанная работа проводится в казначействе впервые.
Разработанные на первом этапе показатели сейчас анализируются, и в первоначальную реализацию с учетом мнения рабочей группы будет отобрано порядка 100–200 наиболее значимых и возможных для оцифровки. В ближайших планах запуск второй волны разработки показателей.
Риск-ориентированный подход
Для подобной масштабной реализации среди информационных систем Федерального казначейства есть подходящий инструмент — подсистема информационно-аналитического обеспечения (ПИАО) в государственной интегрированной информационной системе управления общественными финансами «Электронный бюджет». Для реализации системы рейтингов и запуска механизма определения и отбора рискоемких направлений существующую функциональность ПИАО планируется развивать параллельно с разработкой и накоплением набора показателей для составления рейтингов. Так, в ПИАО запланировано создание компонента анализа рисков, который позволит на основании разработанных показателей вести понятную и прозрачную систему рейтингования, применяя современные инструменты обработки информации, ее систематизации и анализа, а также использовать результаты рейтингов как при планировании контрольных мероприятий, так и при их подготовке и назначении.
Единое информационное пространство в совокупности с системой рейтингов и анализа рисков обеспечит осуществление риск-ориентированного планирования контрольных мероприятий. Кроме того, позволит проводить предпроверочный анализ, основанный на оценке показателей деятельности объектов контроля и данных о предыдущих контрольных мероприятиях, проведенных в отношении объектов контроля.
В ходе всероссийского совещания формирование карты рисков в финансово-бюджетной сфере на 2019 год было вынесено нами на обсуждение на одной из состоявшихся панельных дискуссий, а формализованные предложения по итогам обсуждения в июле 2018 года были рассмотрены советами руководителей территориальных органов Федерального казначейства по федеральным округам. Прошедшие этот «фильтр» предложения стали базой для дальнейшей работы в данном направлении.
Для совершенствования контроля
Кроме того, на совещании были рассмотрены вопросы совершенствования механизмов контроля в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд в соответствии с частью 8 статьи 99 Федерального закона № 44‑ФЗ по двум основным направлениям:
1) оптимизация процедуры контроля в отношении закупок, в том числе с учетом риск-ориентированного подхода;
2) реализация отраслевого подхода при организации и осуществлении контроля.
Значительное внимание в ходе Всероссийского совещания было также уделено правовому сопровождению контрольных мероприятий, вопросам ведения административного производства, в том числе при автофиксации нарушений в автоматизированных системах, вопросам экспертного сопровождения контрольной деятельности. Обсуждались особенности осуществления контроля в финансово-бюджетной сфере по различным направлениям, прежде всего в сфере закупок и исполнения государственных контрактов. Темой еще одной панельной дискуссии стали полномочия Федерального казначейства по осуществлению контроля в отношении юридических лиц, не являющихся непосредственно получателями бюджетных средств, но использующих средства, источником которых является федеральный бюджет, на приобретение товаров, работ, предусмотренных в качестве конечных показателей (индикаторов) государственных программ, а также проблемы оценки эффективности при их использовании.
Круг вопросов, рассмотренных на совещании, ясно показывает, что, хотя за два с половиной года, прошедших после принятия Правительством РФ решения о передаче Федеральному казначейству полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, было многое сделано для совершенствования контроля, еще больше предстоит сделать в ближайшие годы.
