Возникновение межбюджетных отношений в России обусловлено развитием рыночной системы экономики и разделением полномочий между органами власти в стране.
Начальный этап
Начальным этапом становления и развития межбюджетных отношений можно назвать период 1991–1993 годов. В 1991 году в РСФСР была развернута работа по созданию качественно новой бюджетно-налоговой законодательной базы. Согласно принятому Закону от 10 октября 1991 года «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» все бюджеты стали утверждаться только на одном соответствующем уровне власти с учетом установленных показателей межбюджетного регулирования. Параллельно осуществлялось разграничение доходных источников и передача отдельных расходных полномочий органам власти нижестоящего уровня.
Второй этап
Вторым этапом развития межбюджетных отношений в 1994–1998 годах стала разработка и реализация Концепции реформирования межбюджетных отношений, в рамках которой предлагалась системная реформа межбюджетных отношений, формирование новых, более прозрачных механизмов финансовой поддержки субъектов РФ. Данная система была разработана в конце 1993 года. Первым направлением этой реформы стал отказ от дифференцированных нормативов отчислений от федеральных налогов и переход к единым для всех регионов и, как правило, стабильным нормативам отчислений. Вторым направлением реформы было создание в составе федерального бюджета Фонда финансовой поддержки субъектов РФ, средства которого (трансферты) впервые в российской практике стали распределяться по единой формализованной методике. Что интересно, в отличие от существующей в настоящее время практики в тот период Законом «О федеральном бюджете на 1994 год» утверждались доли субъектов РФ, получивших право на финансовую поддержку, а не абсолютные суммы дотаций из этого фонда.
Проведенная реформа положила начало применению общепризнанных в мировой теории и практике инструментов и принципов выравнивания бюджетной обеспеченности. Но механизм не был доведен до логического завершения — создания стабильной, полностью формализованной, объективной и прозрачной системы.
Третий этап
Третьим этапом в 1999–2001 годах стала дальнейшая реализация Концепции реформирования межбюджетных отношений в России. В 1997 году в Минфине России началась подготовка программы реформирования межбюджетных отношений, направленной в первую очередь на совершенствование методологии выравнивания бюджетной обеспеченности регионов. Ответственность за решение указанной задачи была возложена на новый Департамент территориальных бюджетов.
Департамент межбюджетных отношений был создан 10 августа 1998 года приказом Министерства финансов РФ на базе действовавшего в 1997–1998 годах Департамента территориальных бюджетов. Первым директором департамента стала Надежда Сергеевна Максимова. Департамент включал в себя шесть отделов: сводный экономический отдел, отдел методологии и анализа межбюджетных отношений, отдел взаимоотношений с бюджетами субъектов Федерации, отдел по взаимоотношениям с районами Крайнего Севера, отдел реформы жилищно-коммунального хозяйства, отдел закрытых административно-территориальных образований.
В 1999 году Департаментом межбюджетных отношений была проведена инвентаризация накопленных «нефинансируемых федеральных мандатов», а с 2001 года началось их сокращение. В составе федерального бюджета на 2001 год за счет централизации 15% НДС был образован Фонд компенсаций. Это решение позволило в 2001 году на всей территории страны обеспечить полное финансирование текущих выплат пособий гражданам, имеющим детей, а также значительно сократить накопленную ранее кредиторскую задолженность бюджетов.
В 2000–2001 годах удалось укрепить сложившуюся тенденцию к формированию межбюджетных отношений на основе двухсторонних соглашений, индивидуальных налоговых льгот и особых бюджетных режимов. В 2001 году была завершена подготовка к созданию нового инструмента межбюджетных отношений — Фонда реформирования региональных финансов, средства которого предоставлялись отобранным на конкурсной основе субъектам РФ, проводящим бюджетные реформы.
Задачи, поставленные Концепцией реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999–2001 годах, были полностью решены. За эти годы были сформированы единые принципы межбюджетных отношений на всех уровнях бюджетной системы, внедрены новые формы финансовой помощи регионам, создана система мониторинга региональных финансов. Таким образом, были созданы предпосылки для перехода к качественно новому этапу развития системы межбюджетных отношений. На регулярной основе начал проводиться мониторинг исполнения консолидированных бюджетов субъектов РФ и хода реформы местного самоуправления, по результатам которого принимались необходимые меры и разрабатывались рекомендации, направленные на совершенствование управления государственными и муниципальными финансами.
Еще одним важным направлением работы департамента, начало которого было положено в этот период, является тесное методологическое и экспертное взаимодействие с руководителями финансовых органов регионов, осуществляемое в том числе в рамках деятельности постоянно действующей рабочей группы Министерства финансов РФ по совершенствованию межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах РФ.
Четвертый этап
Четвертым этапом развития межбюджетных отношений в 2002–2005 годах стала реализация Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации до 2005 года. Важной целью реформирования межбюджетных отношений в этот период являлось стимулирование регионального развития, поэтому в программе предусматривалось решение трех основных задач:
1) разграничение расходных полномочий и сокращение «нефинансируемых мандатов»;
2) закрепление доходов за бюджетами разных уровней;
3) формализация механизмов финансовой поддержки региональных и местных бюджетов.
Эта работа проводилась под руководством Антона Германовича Силуанова, который возглавлял Департамент межбюджетных отношений в 2004–2005 годах.
В 2005–2006 годах особое внимание уделено совершенствованию механизмов распределения инвестиционной финансовой помощи бюджетам субъектов РФ, предоставляемой из федерального бюджета. Инвестиционная финансовая помощь регионам осуществлялась как в рамках непрограммной части Федеральной адресной инвестиционной программы и ряда федеральных целевых программ, так и в рамках Федерального фонда регионального развития. Практика выявила необходимость значительного расширения нормативного правового регулирования, осуществляемого органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.
Пятый этап
Пятым этапом в 2006–2008 годах стала Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации на 2006–2008 годы. Реформа бюджетной системы, основанная на положениях Концепции, проводилась под руководством директора департамента Андрея Владимировича Юрина в 2006–2008 годах и охватывала не только федеральный, но и региональный и местный уровни бюджетной системы. В эти годы произошли принципиальные изменения финансовых взаимоотношений бюджетов различных уровней на основе укрепления бюджетного федерализма, повышения бюджетной дисциплины, прозрачности и стабильности распределения финансовых ресурсов.
Шестой этап
Шестым этапом в 2008–2013 годах стала Концепция развития межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса до 2013 года. Повышение эффективности межбюджетных отношений и качества управления финансами осуществлялось под руководством Ларисы Александровны Ерошкиной, возглавляющей Департамент межбюджетных отношений с 2008 года. Концепция подвела итоги совершенствования межбюджетных отношений за предыдущие годы и определила дальнейшие направления развития межбюджетных отношений и инструментов управления бюджетным процессом.
В эти годы продолжилось совершенствование системы разграничения расходных обязательств между органами государственной власти и местного самоуправления, развитие стимулов к увеличению доходов бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований, повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов, обеспечение действенного контроля соблюдения регионами и муниципалитетами вводимых для них дополнительных требований и ограничений, разработаны антикризисные программы для субъектов РФ. Эти и другие реализованные меры послужили повышению эффективности бюджетной системы России.
С 2011 года департамент начинает принимать участие в финансовом обеспечении непредвиденных расходов, осуществляемых за счет резервного фонда Правительства РФ, резервного фонда Президента РФ, резервного фонда Правительства РФ по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий. Также департамент задействован в оказании экономической и гуманитарной финансовой помощи иностранным государствам и выполнении других обязательств государства, связанных с внешнеэкономической деятельностью; принимает участие в выработке государственной политики и нормативно-правовом регулировании в сфере государственных программ регионального развития РФ, стратегий социального-экономического развития федеральных округов и планов мероприятий по их реализации и федеральных целевых программ регионального развития страны. В структуре департамента создаются соответствующие отделы — отдел резервных фондов и отдел государственных программ регионального развития.
Современный этап
Началом современного этапа развития и совершенствования межбюджетных отношений можно считать 2014 год, когда началась реализация государственных программ Российской Федерации. В настоящее время реализуется утвержденная в 2016 году государственная программа РФ «Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами» для достижения национальных целей развития страны до 2024 года.
В рамках государственной программы в целях эффективного распределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы осуществляется совершенствование механизмов предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, что способствует сокращению дифференциации субъектов РФ по уровню их бюджетной обеспеченности и содействует сбалансированности региональных и местных бюджетов. Таким образом, можно сказать, что изменения, происходящие в системе межбюджетных отношений, носят эволюционный характер и позволяют судить о продолжающемся их динамичном развитии, направленном на обеспечение эффективного распределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации.
Особый интерес вызывают мероприятия, организованные Министерством финансов РФ и непосредственно сотрудниками департамента, в рамках ставшего традиционным ежегодного семинара-совещания с руководителями всех финансовых органов субъектов РФ, выездных мероприятий рабочей группы Министерства финансов РФ по совершенствованию межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в регионах. Активное участие сотрудники департамента принимают в различного рода мероприятиях, проводимых в субъектах РФ, таких как форумы, коллегии, семинары.
В настоящее время департамент состоит из восьми отделов: сводный отдел, отдел организации бюджетного процесса в субъектах РФ, отдел мониторинга и взаимоотношений с бюджетами субъектов РФ, отдел муниципальных образований, отдел реформы жилищно-коммунального хозяйства, отдел методологии межбюджетных отношений, отдел резервных фондов, отдел государственных программ регионального развития. В департаменте работают специалисты высочайшего уровня квалификации, весь коллектив на протяжении этих 20 лет работает как единый, четко слаженный механизм и ставит перед собой высокие цели по повышению эффективности бюджетной системы Российской Федерации на основе сочетания принципов самостоятельности бюджетов всех уровней и единства интересов.
По материалам Департамента межбюджетных отношений Минфина России
