Андрей Владимирович ЮРИН, руководитель Гохрана России. Был третьим руководителем Департамента межбюджетных отношений Минфина России. С 2002 по 2006 год — замдиректора департамента, и. о. директора департамента, а с 2006 по 2008 год в должности директора
Cамостоятельному подразделению Минфина России по вопросам межбюджетных отношений чуть больше 20 лет. Действительно, до 1996 года такого структурного подразделения в Министерстве финансов не было — существовал отдел в составе бюджетного департамента. Решение о создании Департамента территориальных бюджетов было принято в 1996 году, и два года департамент, который сегодня называется Департаментом межбюджетных отношений, функционировал под другим названием. Поэтому если говорить об обособленном структурном подразделении Минфина России, занимающемся проблемами бюджетов субъектов РФ, то в текущем году ему исполняется не 20, а уже 22 года.
В финансовой системе я работаю с начала 1990-х годов, и на моей памяти к мысли о необходимости создания такого подразделения приходили несколько раз — и в 1994, и в 1995 годах. Но только в 1996 году идея оформилась в реальное действие.
Интересной особенностью департамента является то, что, несмотря на большие преобразования, которые шли раньше и проходят сейчас в структуре Минфина России, он один из немногих не претерпел изменений — объединений, слияний, разъединений и передачи функций. Департамент как был создан для того, чтобы заниматься бюджетами регионов и муниципальных образований, так продолжает работать и сегодня.
Появление департамента закономерно
Появление в составе Минфина России такого большого самостоятельного подразделения — явление закономерное. Оно было вызвано объективными факторами развития страны. До начала 1990-х годов в Министерстве финансов были структурные подразделения, которые занимались отраслями народного хозяйства, но с переходом на рыночную экономику финансирование отраслей в том виде, в котором оно было в период существования СССР, стало неактуальным. Количество отраслевых департаментов сократилось, но зато с учетом развития федерализма в стране и того, что у субъектов РФ в организации бюджетного процесса стало больше самостоятельности, естественным образом возникла необходимость заниматься бюджетами регионов на ином, более глубоком уровне.
Первым директором Департамента сначала территориальных бюджетов, а потом и межбюджетных отношений была всем нам хорошо известная и уважаемая Н. С. Максимова. Она пришла из отраслевого департамента, который не занимался территориальными бюджетами. Но глубина ее знаний финансовой проблематики и одновременно умение очень уважительно и корректно общаться со всеми, кто участвовал в межбюджетных отношениях, — и с федеральными чиновниками, и с представителями регионов, — стали теми необходимыми качествами, которые позволили департаменту состояться и оформиться как уважаемой и авторитетной структурной единице министерства.
Задачи, которые встали перед департаментом в первые же дни его существования, тоже были вызваны объективной экономической и финансовой реальностью, сложившейся в стране на тот момент. Нужно было выходить из жуткого недофинансирования, которое в 1990-х привело к многомесячным задержкам заработной платы и многолетним задержкам выплат по социальным гарантиям. Например, пособия на детей не выплачивались несколько лет. Существовала огромная кредиторская задолженность, несвоевременность расчетов между бюджетами всех уровней. Такое наследие получил департамент.
Безусловно, одной из приоритетных задач нового департамента была необходимость привести в системное русло и русло нормативных документов межбюджетные отношения в стране. Эта работа началась с принятия Бюджетного кодекса. Благодаря появлению БК РФ ушло в прошлое такое ужасное явление, как товарные зачеты, когда уплата платежей в федеральный бюджет производилась в натуральной форме, а затем эти же товары, которые якобы туда поступили, выдавались на текущие нужды организаций — вплоть до расчетов по заработной плате. Денег было крайне мало, но с восстановлением экономики стали увеличиваться доходы бюджета, формализовываться сами межбюджетные отношения. Я могу сказать, что все основные принципы межбюджетных отношений, по которым сегодня живет страна, были сформированы именно тогда. В тот исторический период была определена бюджетная самостоятельность субъектов РФ в принятии тех решений, на которые распространяется их компетенция, установлены принципы получения регионами финансовой помощи из федерального бюджета.
Непросто и в сумасшедшем темпе
Если начать вспоминать, то можно привести много примеров того, как непросто и в каком сумасшедшем темпе принимались решения, как остро стояли проблемы. Например, постановление Правительства РФ о порядке предоставления бюджетных кредитов субъектам РФ — это был первый опыт формализации передачи средств на возвратной основе. Документ был небольшим, состоял всего из двух страниц. Постановление прошло все этапы согласования внутри Правительства РФ, и Председатель Правительства РФ его подписал, но затем зачеркнул свою собственную подпись и вернул документ на доработку. Его, естественно, доработали, через месяц постановление было принято, но этот случай, а он был не единственным, красноречиво говорит об остроте ситуации при принятии нормативных документов.
Основная, на мой взгляд, проблема, которую всегда решал департамент при подготовке нормативных актов в сфере межбюджетных отношений, была связана с тем, как сбалансировать интересы субъектов Федерации в части стимулирования их развития с обеспечением выравнивающий функции государства. И такой баланс интересов был найден и зафиксирован в постановлении Правительства РФ о распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Это тоже был большой шаг вперед, ведь данная дотация — основной канал финансовой поддержки регионов. Принципы, закрепленные тогда в постановлении, лежат в основе и ныне действующего документа по предоставлению финансовых средств субъектам в виде дотации на выравнивание.
Нельзя не вспомнить и о решавшихся в тот период вопросах, связанных с разграничением полномочий. Тогда работала специальная комиссия, которую возглавлял Д. Н. Козак, было очень много обсуждений того, как эти полномочия правильно распределить и финансово обеспечить, какие принципы заложить в основу. Эти принципы, опять же, работают и сегодня. Это два базовых закона — № 184‑ФЗ о законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов РФ и № 131‑ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления.
В качестве иллюстрации могу привести еще один пример, вокруг которого тогда было достаточно много споров, — создание бюджетов сельских поселений. Спорили о том, наделять или не наделять их полномочиями, дробить так мелко или не дробить муниципальные бюджеты. Победила позиция о мелком дроблении, но Департамент межбюджетных отношений в тот период высказывал другую точку зрения. Да, деление на столь мелкие муниципальные образования может быть и оправданно, но эти маленькие муниципалитеты не должны в полном объеме копировать бюджетные полномочия более мощных муниципальных образований. И как показала жизнь, наша позиция была верна, потому что сегодня внесены многочисленные поправки в закон о местном самоуправлении, ведущие к укрупнению муниципалитетов.
Говоря о становлении департамента, нельзя не упомянуть еще одно направление работы, которое не было формализованным, но тем не менее было очень важным. Департамент проводил большую работу, кстати, чем-то напоминающую работу департамента в прошлом году по заключению соглашений с субъектами РФ о реструктуризации задолженности. Так вот, в те годы департамент стимулировал регионы к ведению ответственной финансовой политики, оздоровлению их бюджетов, снижению кредиторской задолженности. И делал он это также путем заключения своеобразных соглашений, по условиям которых снижение кредиторской задолженности, приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным, регулярность в выполнении финансовых и социальных обязательств поощрялись определенными видами дополнительной помощи из федерального бюджета. Эта работа дала хороший результат, и к началу кризиса 2008 года бюджеты субъектов РФ подошли в весьма удовлетворительном состоянии — практически все забыли о кредиторской задолженности, текущие обязательства выполнялись в полном объеме, была возможность выделять средства на развитие территорий.
Но с наступлением 2008 года департаменту пришлось вспомнить о навыках, приобретенных им в начале 2000-х, вновь нужно было принимать оперативные решения, где-то применять ручное управление. И будем надеяться, что под руководством Департамента межбюджетных отношений бюджеты субъектов РФ станут прочными, устойчивыми, регионы будут обеспечивать социальные нужды жителей и решать вопросы развития территорий.
Департамент в лицах
Нельзя не сказать и о людях, которые работали в те годы в департаменте. Это ветераны, которые много сил отдали общественным финансам, курируя бюджеты еще союзных республик. Например, М. А. Летягина и З. А. Бахмина. Это крепкие профессионалы, которые, кроме прочего, еще и учили пришедших в департамент молодых специалистов. Так, на работу в качестве молодого специалиста пришла Л. А. Ерошкина, которая сегодня успешно руководит этим департаментом. Нужно вспомнить О. В. Юдаеву, у которой был очень сложный участок — она занималась обеспечением финансирования Чеченской Республики. Это был крайне тяжелый период выхода Чечни в нормальное русло развития. Тогда бюджет региона формировался в особом порядке, и Ольга Васильевна очень много сделала, чтобы он вписался в общее законодательное поле страны. Очень многое для формирования нормативных основ межбюджетных отношений сделал А. М. Лавров, тогда заместитель директора департамента.
Было бы несправедливо не упомянуть и финансистов, которые работали региональными начфинами в те годы и продолжают работать сегодня. Это всем нам хорошо известный А. С. Кацуба, министр финансов Хабаровского края, В. Ф. Боровик, заместитель губернатора — начальник Департамента финансов и бюджетной политики Белгородской области, В. П. Кузин, первый заместитель губернатора, директор Департамента финансов, бюджетной и налоговой политики Владимирской области, и другие уважаемые и достойные ветераны.
Как показала практика последних лет, качество бюджетов субъектов Федерации не всегда зависит от того, высокая или низкая у региона бюджетная обеспеченность. На самом деле очень многое зависит от уровня финансового управления субъектом, от того, какие традиции в нем сложились. Субъекту с не очень высоким уровнем доходов, но с высоким уровнем финансового управления особенно тяжело, ведь при наличии достаточно ограниченных ресурсов приходится решать широкий спектр проблем и при этом не создавать кредиторскую задолженность, не влезать в большие долги. И такая работа вызывает уважение.
Фото из архива журнала «Бюджет»
