Светлана Николаевна КУЗЬМИНА, начальник Контрольно-аналитического управления в финансово-бюджетной сфере Федерального казначейства
В условиях недостаточной стабильности социально-экономической обстановки, воздействия широкого спектра факторов внутренней и внешней среды, влияния международных кризисных явлений особенно важной для финансово-бюджетной системы Российской Федерации является способность сохранять прогрессивные характеристики развития, поддерживать стабильное состояние. В этой связи в решении задач, поставленных перед органами государственной власти Российской Федерации, особое значение приобретает управление возникающими в процессе реализации бюджетного цикла рисками и их минимизация.
В первую очередь, говоря о причинах и предпосылках внедрения риск-ориентированных подходов во всех сферах государственного контроля (надзора), следует отметить, что это вынужденная, вынесенная из многолетней практики мера в ситуации, когда количество подконтрольных объектов превышает потенциальные возможности контрольно-надзорного органа по их проверке. Это, в свою очередь, приводит к отсутствию возможности обеспечить должный уровень внимания к результатам деятельности подконтрольных объектов.
Мировая практика свидетельствует об активном использовании методов оценки риска при планировании контрольно-надзорной деятельности в целях снижения общей административной нагрузки на субъекты хозяйственной деятельности с одновременным повышением уровня эффективности контрольно-надзорной деятельности уполномоченных органов исполнительной власти. Использование методов оценки рисков в практике контрольно-надзорной деятельности позволяет более точно учитывать особенности осуществления бизнес-процессов в той или иной сфере хозяйственной деятельности подконтрольных объектов. Кроме того, использование дифференцированного подхода к проведению контрольных мероприятий в зависимости от степени риска причинения объектами контроля вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям позволяет существенно повышать эффективность расходования ресурсов на функционирование контрольно-надзорных органов путем сосредоточения усилий их сотрудников на наиболее значимых направлениях.
Необходимы единые подходы
Безусловно, для полноценной реализации и корректного функционирования риск-ориентированных инструментов в целом на уровне системы государственного финансового контроля необходима выработка единых общегосударственных подходов, таких как:
Заседание Координационного комитета Совета по вопросам внутреннего государственного финансового контролягармонизация контрольной деятельности органов внешнего и внутреннего государственного финансового контроля, разработка и реализация механизмов взаимного признания органами внешнего и внутреннего государственного финансового контроля результатов друг друга, что требует внедрения единых для всех органов контроля стандартов осуществления государственного и муниципального финансового контроля;
развитие взаимодействия органов внутреннего государственного финансового контроля с ведомственными системами внутреннего финансового контроля и аудита. Необходимым требованием при этом является формирование у главных распорядителей бюджетных средств и государственных заказчиков полноценных систем внутреннего финансового контроля и аудита. Они должны предполагать не только проведение проверок выполнения операций на основе рисков, но и системную работу по устранению причин и условий реализации рисков, приводящих к грубым нарушениям в финансово-бюджетной сфере и недостижению целевых показателей качества финансового менеджмента подконтрольных объектов в целом;
обеспечение непрерывного процесса систематизации, анализа, мониторинга и обработки результатов проводимых контрольных мероприятий, а также мониторинга своевременного устранения нарушений, выявленных в ходе проведенных контрольных мероприятий, принятия объектами контроля мер, направленных на их недопущение впредь.
Вопросы единой методологии обсуждались на заседании Координационного комитета Совета по вопросам внутреннего государственного финансового контроля, состоявшемся 22–23 мая 2018 года в Санкт-Петербурге.
Наработки казначейства
В этой связи существует необходимость развития функции Федерального казначейства по контролю в финансово-бюджетной сфере в рамках общегосударственных тенденций развития контрольно-надзорной деятельности и постепенного усиления упреждающей функции внутреннего государственного финансового контроля. Это должно способствовать сокращению фактически совершаемых нарушений, а также подразумевает кардинальное сокращение временного разрыва между моментом совершения нарушений и моментом их выявления и устранения.
При таких подходах при проведении контроля в финансово-бюджетной сфере ревизоры будут выходить на объекты, в которых риски нарушений велики, что повышает эффективность проводимых контрольных мероприятий. Так, в Федеральном казначействе в настоящее время уже имеются определенные наработки по реализации риск-ориентированного подхода и развитию в этой связи инструментов анализа рисков. Возникшая потребность в проведении контрольных мероприятий в условиях существенной ограниченности кадровых ресурсов и необходимость обеспечения результативности контрольных мероприятий стали основой для разработки Федеральным казначейством собственной нормативной базы по применению риск-ориентированных подходов при планировании контрольной деятельности:
в сентябре 2016 года был принят Порядок планирования контрольных мероприятий в финансово-бюджетной сфере, проводимых Федеральным казначейством и его территориальными органами, которым определены единые правила, требования и процедуры планирования контрольной деятельности органов Федерального казначейства в финансово-бюджетной сфере;
в декабре 2016 года была разработана и утверждена Методика отбора контрольных мероприятий при формировании планов контрольных мероприятий Федерального казначейства и его территориальных органов в финансово-бюджетной сфере.
С 2017 года планирование контрольной деятельности Федерального казначейства уже осуществляется с применением элементов риск-ориентированного подхода. Это обеспечивает более эффективную реализацию контрольных полномочий Федерального казначейства, повышение эффективности расходования ресурсов на его функционирование путем концентрации усилий контрольно-ревизионного блока на наиболее значимых направлениях деятельности, а также минимизирует административную нагрузку на объекты контроля.
Просчитать риски
Необходимость непрерывного развития в этом направлении и совершенствования используемых подходов и инструментов определена стратегической задачей Федерального казначейства. С начала 2018 года Казначейство России проводит активную работу по реализации первого этапа данной стратегической задачи. Под председательством заместителя руководителя Федерального казначейства Э. А. Исаева, курирующего контрольно-ревизионный блок, в ведомстве создана Рабочая группа
по разработке показателей деятельности объектов, подлежащих контролю в финансово-бюджетной сфере, для определения рискоемких направлений деятельности. На начальном этапе своей деятельности рабочая группа разработала более полутора тысяч исходных показателей, из которых после уточнения и дополнительной проработки в первоначальную реализацию будет отобрано порядка 100–200 наиболее значимых и возможных для оцифровки.
Параллельно Федеральное казначейство разрабатывает карту рисков в финансово-бюджетной сфере на плановый период. Этот документ определяет перечень совокупных потенциальных рисков по направлениям деятельности объектов контроля на соответствующий финансовый год. Подходы Федерального казначейства по формированию карты рисков основаны на принципах гармонизации контрольной деятельности органов внешнего и внутреннего финансового контроля и взаимосвязи карт рисков на всех уровнях государственного финансового контроля и аудита по принципу сверху вниз.
Так, верхний уровень образуют риски, определяемые органами внешнего государственного финансового контроля. Базовый уровень формируют риски, определяемые органами Федерального казначейства самостоятельно путем непрерывного анализа данных о деятельности объектов контроля и иной информации, которая может быть использована при определении вероятности наступления и значимости рисков. При этом учитываются риски верхнего уровня. Формирование рисков осуществляется Федеральным казначейством путем непрерывной систематизации и анализа информации об объектах контроля в целях отбора наиболее часто встречаемых рисков и (или) наиболее значимых в финансово-бюджетной сфере и установления вероятности их наступления, а также определения совокупного уровня риска, рассчитываемого как произведение значимости и вероятности реализации риска.
Кто предупрежден…
Развивая тему повышения уровня гармонизации контрольной деятельности органов внешнего и внутреннего государственного финансового контроля и дальнейшего взаимодействия органов внутреннего государственного финансового контроля с ведомственными системами внутреннего финансового контроля и аудита, необходимо отметить, что органы внутреннего контроля и внутреннего аудита на основе карты рисков Федерального казначейства смогут разрабатывать собственные карты рисков. При этом они могут выявлять и добавлять остаточные риски в соответствующих сферах с учетом специфики деятельности главных распорядителей бюджетных средств и таким же образом их ранжировать в зависимости от вероятности наступления негативных последствий, с тем чтобы руководство данных ГРБС могло бы этими рисками системно управлять.
Постановка стратегической задачи на встрече руководителя Федерального казначейства с сотрудниками контрольно-ревизионного блока ведомстваФедеральное казначейство на постоянной основе формирует обзоры недостатков и нарушений, выявленных ведомством при проведении контрольных мероприятий у главных распорядителей средств федерального бюджета, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, и обзоры недостатков и нарушений, выявленных Федеральным казначейством при проведении контрольных мероприятий в финансово-бюджетной сфере в субъектах РФ. Данные обзоры направляются главным распорядителям средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, финансовым органам субъектов РФ в целях предупреждения и принятия ими превентивных мер по недопущению нарушений требований законодательных и нормативных правовых актов Российской Федерации.
Кто владеет информацией…
Учитывая специфику деятельности Федерального казначейства, его можно назвать уникальным по своей функциональности ведомством в ведении Правительства РФ. Помимо исполнения функций по обеспечению кассового исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и осуществлению контроля в финансово-бюджетной сфере Казначейство России также является оператором крупнейших государственных информационных систем, используемых объектами контроля в ключевых моментах своей деятельности. Поэтому в качестве источников информации для системного анализа рисков в финансово-бюджетной сфере Федеральное казначейство использует весь объем доступной ему информации, содержащейся в информационных системах, оператором или владельцем которых оно является. Наряду с анализом информации, доступной из информационных систем, в обязательном порядке учитываются:
документы стратегического планирования Российской Федерации, послания Президента РФ, иные документы, определяющие приоритетные направления деятельности системы государственного управления;
поручения Администрации Президента РФ, полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах;
информация о результатах экспертно-аналитических мероприятий Счетной палаты РФ;
информация о результатах проверок, проводимых при осуществлении государственного контроля (надзора) органами Генеральной прокуратуры РФ;
информация, сведения, полученные от органов безопасности и правопорядка Российской Федерации, Министерства финансов РФ, государственных и муниципальных органов и иных организаций в части выявления рисков в финансово-бюджетной сфере;
информация о результатах исполнения бюджетных и иных полномочий Федерального казначейства (результаты контрольных мероприятий в финансово-бюджетной сфере, анализ осуществления внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита, казначейское сопровождение государственных контрактов, иные полномочия Федерального казначейства, в ходе исполнения которых могут быть выявлены риски в финансово-бюджетной сфере).
Система рейтингов Федерального казначейства
Федеральное казначейство ведет активную работу по автоматизации функционала по анализу рисков в финансово-бюджетной сфере. Для этого разрабатываются инструменты, которые позволят осуществлять непрерывный анализ всего доступного массива информации, в том числе результатов проверок, осуществляемых другими органами государственного финансового контроля.
Проектируется система выявления и анализа рисков и рискоемких направлений деятельности в осуществляемых объектами контроля бизнес-процессах и определения эффективности их деятельности — система рейтингов Федерального казначейства. Рейтинги будут применяться для отбора объектов контроля в целях их включения в план контрольных мероприятий, а также для назначения внеплановых контрольных мероприятий в объектах с критически низким уровнем рейтинга.
Также системе рейтингов предстоит стать эффективным инструментом взаимоотношений Федерального казначейства с объектами контроля по модели «контролер — консультант». Предполагается обеспечить доступ объектов контроля к информации об их слабых местах, чтобы нарушение или даже риск его возникновения подконтрольный объект имел возможность исправить самостоятельно, силами внутреннего контроля и внутреннего аудита, без обязательного выхода Федерального казначейства на проверку и последующих за этим санкций. Таким образом, будет реализован принцип постепенного перехода от наказания к предупреждению.
Подытоживая тему, хочется отметить, что Федеральное казначейство непрерывно совершенствуется в своей деятельности. Жесткие условия современности задают для контрольно-ревизионного блока ведомства высокий темп работы, определяя требования и потребности в новом качестве информации и ее системном анализе при осуществлении контрольной деятельности в финансово-бюджетной сфере. Не останавливаясь на достигнутом для значительного продвижения и развития контрольной функции, Федеральное казначейство открывает для себя все новые горизонты, определяет новые цели и прилагает максимум усилий для их достижения.
