Артур Борисович ПРЯХИН, руководитель Управления ФАС по Республике Карелия
Ущерб от картельных сговоров бюджетам различных уровней, в том числе в виде отсутствия ожидаемой экономии средств при проведении конкурентных закупок, в масштабах страны сегодня исчисляется многими сотнями миллионов рублей. В связи с чем работа по выявлению незаконных сговоров и иных видов антиконкурентных соглашений входит в число основных положений Национального плана развития конкуренции в Российской Федерации и остается в числе приоритетных задач антимонопольных органов.
Антиконкурентные соглашения — это в большинстве случаев латентные процессы и поэтому в силу различных обстоятельств очень трудно выявляемые и документируемые. Они часто маскируются под добросовестную предпринимательскую, профессиональную или служебную деятельность. Поэтому в борьбе с ними большое значение имеет эффективное взаимодействие антимонопольных и правоохранительных органов, в первую очередь со следственными и специальными оперативными подразделениями по борьбе с экономической преступностью. Например, для нас очень хорошим подспорьем при доказывании противоправных действий нарушителей антимонопольного законодательства служат предоставленные правоохранительными органами в установленном законом порядке материалы уголовных дел (протоколы допросов, обысков, выемок документов, других следственных действий, а также рассекреченные материалы оперативно-разыскной деятельности) и различных гласных проверок.
Следует заметить, что в республике межведомственное взаимодействие с правоохранительными органами, в том числе в рамках мероприятий по контролю ситуации в сфере госзакупок в социально значимых отраслях экономики, организовано на достойном уровне. Заключены и успешно претворяются в жизнь соглашения о взаимодействии со Следственным управлением Следственного комитета РФ по Республике Карелия, Управлением экономической безопасности и противодействия коррупции МВД по Республике Карелия. В рамках работы различных межведомственных комиссий активно сотрудничаем с прокуратурой республики и Карельской транспортной прокуратурой. В постоянном режиме по ряду значимых направлений тесно взаимодействуем с карельским Управлением ФСБ.
Экономика в опасности
Безусловно, такое взаимодействие приносит ощутимые результаты. Карельским территориальным конкурентным ведомством только за недавний период времени выявлен и раскрыт целый ряд серьезных картельных сговоров и иных антиконкурентных соглашений в важнейших социально значимых отраслях экономики. Речь идет о таких отраслях, как обеспечение лечебных учреждений республики медоборудованием и лекарственными средствами, строительно-ремонтные работы на объектах социально-культурной сферы здравоохранения, обустройство автомобильных дорог, аренда госимущества и оказание различных услуг, а также другие направления. Часть решений антимонопольного органа уже прошла проверку в судебных инстанциях и вступила в законную силу, по некоторым же делам рассмотрение и исследование доказательств продолжается.
Приведу пример выявления должностных и антимонопольных правонарушений, совершенных руководителями ряда учреждений здравоохранения региона в преступном сговоре с поставщиками медицинского оборудования и лекарственных средств. По приговорам судов по пункту «в» части 5 статьи 290 УК РФ (получение должностным лицом взятки в виде денег за незаконные действия) признаны виновными бывший главный врач ГБУЗ Республики Карелия «Городская детская поликлиника № 1», бывшие главврач и главный бухгалтер ГБУЗ «Калевальская центральная районная больница». В ходе судебного разбирательства было установлено, что в период с 2014 по 2016 год вышеуказанные лица регулярно получали взятки (всего на общую сумму около 2 миллионов рублей) от представителей организаций-поставщиков, осуществляющих деятельность в сфере поставок товаров медицинского назначения и расходных материалов. За незаконные денежные вознаграждения (была установлена четкая такса — 10% от суммы контракта, что подтверждают изъятые документы теневой бухгалтерии злоумышленников) они активно способствовали заключению договоров между возглавляемыми ими учреждениями и организациями-поставщиками без проведения процедуры торгов на суммы до 100 тысяч рублей. Также они содействовали получению прав на заключение госконтрактов при проведении аукционов в электронной форме.
К тому же бывшие руководители медучреждений информировали взяткодателей и посредников о планируемых торгах и аукционах. Используя полученную информацию, взяткодатели от имени медучреждения — организатора торгов составляли технические задания и указывали в них товары медицинского назначения, которые поставить могли только подконтрольные юридические лица. Таким образом, они благодаря таким блокирующим позициям в закупочной документации обеспечивали себе (при активном содействии представителей госзаказчика) победу в торгах. После этого участвовавшие в сговоре главврачи утверждали аукционную документацию, что обеспечивало победу организаций-взяткодателей в аукционах на поставку товаров для нужд учреждений здравоохранения. В настоящее время приговоры судов в отношении участников преступных махинаций вступили в законную силу.
Картельный спрут
В ходе изучения документации по торгам и другим закупочным процедурам, а также мониторинга сведений и анализа информации, получаемой от различных электронных торговых площадок, в наше поле зрения попало несколько коммерческих организаций (в том числе и те, руководителями которых являлись взяткодатели, о которых речь шла выше). Проверки выявили в их действиях явные признаки картельных сговоров на торгах на поставку оборудования, медикаментов и расходных материалов.
Также в феврале прошлого года мы возбудили дело в отношении трех компаний из Санкт-Петербурга: ООО «НикаМед», ООО «Медлон», ООО «Медлон-ДВ» по признакам нарушения пункта 2 части 1 статьи 11 Федерального закона «О защите конкуренции». По мнению антимонопольного органа, данные фирмы в период 2014–2016 годов участвовали в почти 100 картельных аукционах, что позволило им выигрывать их с минимальным снижением цены (от 0,5 до 1,5%). Общая сумма Н(М)ЦК на данных торгах составила порядка 80 миллионов рублей. Заказчиками на данных торгах выступали около 20 учреждений здравоохранения Республики Карелия.
Материалы уголовных дел, поступившие в антимонопольную службу из следственных органов в порядке межведомственного взаимодействия, значительно закрепили доказательную базу конкурентного ведомства в деле против участников очередного картеля. В настоящее время решения антимонопольного органа о нарушении законодательства вступили в законную силу. Стоит отметить, что в решениях Карельского УФАС России действия по различным эпизодам противоправной деятельности представителей и госзаказчиков, и коммерческих структур — поставщиков квалифицированы как нарушения в соответствии со статьями 11, 16, 17 Закона «О защите конкуренции». Также результатом совместной работы с правоохранителями в отношении данной преступной группы стало возбуждение и расследование уголовного дела по статье 178 УК РФ «Ограничение конкуренции».
В 2015 году мы начали расследовать одно из самых крупных медицинских картельных дел. В наше поле зрения попал ряд фирм из Москвы и Московской области — ООО «Росмедкомплект», ООО «ПИК», ООО «Маркет Фарм», ООО «Эталон Трейдинг». В ходе расследования было доказано, что они в составе картеля приняли участие в 38 электронных аукционах на общую сумму более 85 миллионов рублей. Участники сговора при подготовке и в ходе аукционных процедур координировали свою линию поведения на торгах (что запрещено законом), выполняли заранее согласованный план действий, имитировали индивидуальный подход к участию в них, преследуя главную цель — победить в торгах с минимальным снижением цены. Арбитражный суд Республики Карелия поддержал решение антимонопольного органа и определил виновным в сговоре компаниям штрафные санкции в общей сумме 5,5 миллиона рублей.
В ходе тщательного анализа документов, предоставленных электронными торговыми площадками по запросам антимонопольного органа, мы установили, что Карелия далеко не единственный регион, опутанный этой картельной сетью. Информация по делу была оперативно направлена в Управление по борьбе с картелями ФАС России. Расследование установило, что данная группа коммерческих структур в компании еще трех фирм-подельников в составе картеля помимо «карельских» эпизодов участвовала более чем в 700 электронных аукционах на поставку медицинских изделий и лекарств на территории 60 регионов России. А общая Н(М)Ц контрактов закупок составила более 1,5 миллиарда рублей. Это был крупнейший на тот период картель поставщиков медицинских изделий и лекарственных средств на территории РФ.
Безусловно, сотрудники Карельского УФАС России горды, что в значительной степени поспособствовали разоблачению картельной сети. И следует отметить, что такой высокий результат получен именно благодаря поддержке региональных правоохранительных органов.
Межведомственное взаимодействие: продолжаем и совершенствуем
Очевидно, взаимодействие антимонопольных и правоохранительных органов дает эффективные результаты. Но останавливаться на этом нельзя, необходимо совершенствовать методики выявления и раскрытия картелей в различных сферах госзакупок. Тем более что мошенники изобретают все новые и новые способы получения незаконной прибыли на торгах бюджетных организаций.
За картельный сговор в тюрьму
Картельный сговор — это единственное антимонопольное нарушение, за которое в отдельных случаях, например извлечение в результате участия в антиконкурентном соглашении дохода в крупном размере (свыше 50 миллионов рублей), помимо административной может наступить уголовная ответственность. Максимальная санкция по уголовному законодательству предусматривает до семи лет лишения свободы, и примеры привлечения к ответственности по статье 178 УК в России уже имеются. Потенциальным нарушителям следует задуматься о возможных последствиях, прежде чем идти на нарушение закона.
Говоря о сфере государственных закупок медоборудования и лекарственных средств, можно констатировать, что на сегодняшний день деятельность многих картелей пресечена, многие их участники строго наказаны крупными денежными штрафами. Также есть основание надеяться, что средства бюджета будут расходоваться более эффективно и в условиях добросовестной конкуренции. Однако утверждать, что данное опаснейшее явление — картельные сговоры поставщиков лекарств и медицинского оборудования — окончательно побеждено, нельзя. Этот вид экономического бандитизма постоянно мимикрирует — особенный расцвет настал для него с развитием цифровых технологий. И нам совместными усилиями необходимо продолжать борьбу с этим явлением.
Практика межведомственного взаимодействия антимонопольных и правоохранительных органов в Республике Карелия показала, что каких-либо неразрешимых проблем в процессе сотрудничества не возникало. Все вопросы решаются в рабочем порядке и достаточно конструктивно.
В то же время, по нашему мнению, существуют следующие недостатки нормативно-правового (или иного, в том числе ведомственного) регулирования в данной сфере. Во-первых, отсутствует четкий законодательный механизм, определяющий порядок передачи материалов ОРД оперативными подразделениями правоохранительных ведомств напрямую антимонопольным органам. Во-вторых, необходимо определить статус работы по выявлению и раскрытию картельных сговоров (иных антиконкурентных соглашений) в рамках статьи 178 УК РФ и сопутствующих им должностных преступлений (глава 30 УК РФ) как приоритетную задачу правоохранительных органов и в ведомственных рейтингах оперативно-служебной деятельности соответствующе ее оценивать.
Также для повышения эффективности межведомственного взаимодействия по борьбе с картелями необходимо обратить внимание на следующие направления:
повышение уровня взаимной заинтересованности во взаимодействии антимонопольных и правоохранительных органов при работе по выявлению и раскрытию картельных сговоров;
проведение соответствующих совместных семинаров, конференций, расширенных совещаний по рассматриваемому направлению;
участие специалистов Управления в обучающих мероприятиях для сотрудников правоохранительных органов;
четкое исполнение всеми участниками процесса мероприятий, предусмотренных положениями Национального плана развития конкуренции в РФ, касающихся декартелизации экономики страны;
планомерную и последовательную работу по исполнению перечня поручений Президента РФ от 5 августа 2017 года по осуществлению первоочередных мер, направленных на выявление и пресечение деятельности картелей.
Адвокатирование конкуренции и антимонопольный комплаенс
За 2016–2017 годы и истекший период текущего года сотрудниками Карельского УФАС России во взаимодействии с ведущими вузами региона (на базе которых созданы и функционируют профильные образовательные центры) проведено около 50 мероприятий образовательно-профилактического характера по адвокатированию конкуренции и в том числе были рассмотрены вопросы противодействия картельным сговорам. Целевая аудитория данных мероприятий: представители госзаказчиков, предпринимательского сообщества, органов власти различных уровней, профессиональных объединений и общественности.
На наш взгляд, необходимо повышать уровень правовой грамотности в сфере соблюдения антимонопольного законодательства, защиты и развития конкуренции у представителей госзаказчиков, участников закупок, а также по возможности среди более широких слоев населения — студентов, школьников, представителей общественности (у нас есть целый ряд примеров очень эффективного взаимодействия с активистами ОНФ при рассмотрении дел о нарушениях антимонопольного законодательства) и простых граждан. Для успешного сдерживания картельных сговоров необходимо осознание обществом всей глубины опасности. Фактически у нас из кармана крадут деньги. Картели — это один из способов хищения наших средств.
И в завершение хочу поднять еще один серьезный вопрос: почему в Карелии (и не только, такая ситуация сложилась практически повсеместно) должностные лица регионального Министерства здравоохранения и лечебных учреждений никак не анализировали и не реагировали на то, что победителями торгов по поставке медоборудования и лекарственных средств из раза в раз, порой годами, становились одни и те же компании, которые к тому же на торгах снижали цену минимально. Ни одного сигнала по данной проблеме в антимонопольный орган от представителей соответствующих организаций здравоохранения не поступало. Что весьма странно, ведь в пресечении деятельности картелей в первую очередь должны быть заинтересованы заказчики, так как финансовые потери из-за картельного сговора — это выпадающая экономия средств на торгах. Заказчики, к сожалению, не видят для себя никаких проблем в том, что торги завершаются с минимальным снижением цены контрактов. На наш взгляд, равнодушие, попустительство, халатность, а также непрофессионализм являются недопустимыми в процессе госзакупок, особенно в социально значимых областях.
Сейчас в рамках реализации Национального плана развития конкуренции проводится активная работа по вопросу внедрения антимонопольного комплаенса. Антимонопольный комплаенс — это совокупность правовых и организационных мер, предусмотренных правовыми актами органов власти различных уровней, учреждений или организаций различных форм собственности, направленных на соблюдение антимонопольного законодательства и предупреждение его нарушения. И очень важно, чтобы данные меры реализовывались профессионалами и неравнодушными сотрудниками!
