Перспективная модель государственного финансового контроля должна включить в себя все уровни внешнего и внутреннего контроля и взаимодействие между ними в части карт рисков, обмена информацией о результатах контроля и взаимного признания его результатов.
Фраза, вынесенная в заголовок статьи, одновременно была и названием сессии, прошедшей в рамках Московского финансового форума 2018. Заместитель министра финансов РФ А. М. Лавров обратился с приветственным словом к участникам дискуссии и сообщил, что принятие поправок в Бюджетный кодекс по вопросам государственного финансового контроля ожидается до конца года. Модератором сессии выступил начальник Главного контрольного управления города Москвы Е. А. Данчиков.
Единая модель государственного финансового контроля
Заместитель руководителя Федерального казначейства Э. А. Исаев в своем выступлении представил перспективную модель государственного финансового контроля, изложив предпосылки и условия ее создания. Потребность в единой модели, охватывающей все уровни бюджетной системы, обусловлена наличием ряда проблемных вопросов, в их числе: дублирование контрольных полномочий, большое количество контрольных органов, предметы контроля которых пересекаются, значительные ресурсные затраты на контроль, а также отсутствие единой методологии его осуществления.
Дублирование контрольных полномочий ведет к избыточной контрольной нагрузке, особенно на уровне получателей бюджетных средств. Поэтому необходимо обеспечить обмен информацией и, самое главное, взаимное признание контрольными органами результатов работы друг друга. Федеральным казначейством и Счетной палатой уже проводится работа в этом направлении, обсуждается также возможность совместного проведения контрольных мероприятий. При этом взаимодействие должно начинаться на этапе идентификации рисков. Счетная палата может формировать карту рисков на своем уровне, передавать ее казначейству, которое дополнит карту своими рисками и передаст на уровень главных распорядителей бюджетных средств. Последние проведут необходимую работу в рамках внутреннего аудита и результаты транслируют уже получателям бюджетных средств. Таким образом, перспективная модель государственного финансового контроля должна включить в себя все уровни внешнего и внутреннего контроля и взаимодействие между ними в части карт рисков, обмена информацией о результатах контроля и взаимного признания его результатов.
Роль и место ВФК и ВФА
Аудитор Счетной палаты РФ Т. В. Блинова в своем выступлении остановилась на вопросах организации внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита у главных распорядителей и получателей бюджетных средств, роли ВФК и ВФА в предупреждении и минимизации рисков нарушений. Система внутреннего финансового аудита создана на сегодняшний день у 96% главных администраторов бюджетных средств, при этом в 2017 году по сравнению с 2016-м в два раза уменьшилось количество ГАБС с недостоверной бюджетной отчетностью, в пять раз увеличился объем суммы нарушений, выявленных в рамках внутреннего финансового контроля и аудита.
При этом только 13 ГАБС из 95 признают, согласно представленным отчетам, свою систему контроля и аудита надежной. В рамках внутреннего финансового аудита лишь единичные органы имеют предложения по повышению эффективности и оптимизации бюджетных расходов. Таким образом, есть серьезный потенциал развития системы, который должен быть реализован.
Блинова высоко оценила предложенную Казначейством России модель централизации бухгалтерского учета, при которой ведомство принимает на себя определенные функции в части внутреннего финансового контроля, смещая акценты от последующего и текущего контроля к предварительному. При этом деятельность Счетной палаты должна быть ориентирована на проведение стратегического аудита, контроль соответствия целей и задач государственных органов целям и задачам страны.
Проблемы в формировании контрольной среды
Директор Департамента бюджетной методологии и финансовой отчетности в государственном секторе Минфина России С. В. Романов призвал четко разграничить роли внешнего и внутреннего контроля. Предупреждение нарушений — это главным образом функция внутреннего контроля, который должен быть не столько административной единицей организации, сколько «внутренней совестью», внутренний контроль — это в первую очередь самоконтроль. А задача аудитора — и внутреннего, и внешнего — понять, насколько хорошо система внутреннего контроля организована, приносит ли она какую-то пользу.
Как подчеркнул Романов, «такой подход не требует от ГРБС дополнительных расходов. Внутренний контроль должен работать на развитие и повышение эффективности “внутренней совести”, тогда мы будем не дублировать, а дополнять друг друга». И перечень выявленных нарушений — это не результат, должен быть анализ и рекомендации по предупреждению нарушений. Ничто не мешает достигать этого результата, как ничто не мешает признавать органам контроля разных уровней результаты работы друг друга.
Далее состоялась небольшая дискуссия, в ходе которой участники высказали свое мнение по вопросу дублирования функций и взаимного признания результатов контроля. Специалисты сошлись во мнении, что это, по сути, вопрос доверия контролирующих органов к результатам работы друг друга.
Опыт Минпромторга и субъектов РФ
Заместитель министра промышленности и торговли РФ Г. М. Кадырова рассказала об опыте ее ведомства в организации финансового контроля и аудита. «Финконтроль и аудит — основа повышения качества управления. От нас ждут оценки рисков, потенциальных и существующих, которые могут повлиять на качество управления. Наши цели обозначены в указах президента страны, национальных проектах, национальных программах, государственных программах. Наша задача — обеспечить развитие промышленности. Наша сфера ответственности — от принятия решения о включении того или иного расхода в бюджет до оценки достижения результата», — отметила Кадырова.
Замминистра рассказала о том, как организован процесс контроля внутри Минпромторга. Стандарты и процедуры прописаны внутренними документами и работают на автоматизацию системы внутреннего контроля. Введены и постоянно обновляются карты контроля — кто за что отвечает, что на каком этапе сотрудник должен проконтролировать. А внутренний аудит оценивает эффективность созданной системы внутреннего контроля и дает заключение органам управления по рискам и совершенствованию процессов управления.
В своем докладе Кадырова подчеркнула важность обзоров выявленных у ГРБС недостатков и нарушений в финансово-бюджетной сфере, которые каждое полугодие рассылает Федеральное казначейство. Обзоры анализируются и служат источником для выявления и оценки рисков в министерстве и у подведомственных организаций.
Заместитель губернатора Ростовской области — министр финансов Л. В. Федотова в выступлении из зала также отметила, что ими внимательно изучаются обзоры недостатков и нарушений в финансово-бюджетной сфере, направляемые казначейством в финансовые органы субъектов РФ. Обзоры служат большим подспорьем для принятия управленческих решений. Кроме того, в отдельных случаях на основании полученной информации принимались и кадровые решения.
Председатель Комитета государственного финансового контроля Санкт-Петербурга А. М. Жуков рассказал об опыте создания системы внутреннего контроля и мерах, предпринятых для повышения эффективности расходов. Комитет был создан в 2014 году для обеспечения процедурного контроля в сфере закупок от этапа планирования до исполнения контракта. В практику были внедрены обследования, в частности по контрактам, заключаемым получателями средств в конце финансового года, и отслеживание бюджетоемких контрактов, проверка банковских гарантий по таким контрактам с учетом надежности банков. Также питерские контролеры проверяют достижение целей госзаданий, регулируют вопросы предоставления субсидий из городского бюджета.
В органах власти Санкт-Петербурга создана система внутреннего финансового контроля, ориентированная на выявление и оценку рисков, с применением карт внутреннего финансового контроля. Выявленные нарушения сопоставляются с картами контроля, которые по результатам уточняются, устраняются причины системных нарушений. А показатели по результатам внутреннего контроля включаются в критерии качества финансового менеджмента.
В. Б. ИЛЬИЧЁВА, заместитель начальника Контрольно-аналитического управления в финансово-бюджетной сфере Федерального казначейства
