Юрий Владимироич ШАЛАБАЕВ, заместитель министра финансов Нижегородской области
Тема межбюджетных отношений между федеральным центром и субъектами РФ, между субъектами РФ и муниципалитетами всегда актуальна. Минфин России ищет механизмы более справедливого распределения бюджетных средств между регионами, те в свою очередь используют их в межбюджетных отношениях с муниципалитетами.
Межбюджетные отношения с муниципалитетами в Нижегородской области на протяжении многих лет строятся по понятной и прозрачной методике в рамках областного Закона от 6 декабря 2011 года №177-З «О межбюджетных отношениях в Нижегородской области» и предусматривают классические механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности местных бюджетов. При этом расчет бюджетной обеспеченности осуществляется на основе индекса налогового потенциала и индекса бюджетных расходов, которые позволяют в определенной мере учитывать особенности и различия муниципальных образований области по типу, численности потребителей бюджетных услуг, налоговому потенциалу и другим показателям. Для мотивации органов местного самоуправления к наращиванию налоговой базы установлены единые и дополнительные нормативы отчислений от НДФЛ.
Ежегодно методика распределения дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности совершенствовалась, расширялся перечень показателей, используемых при расчете индексов налогового потенциала и бюджетных расходов. Несмотря на это, сложившаяся система межбюджетных отношений не позволяла ответить на два важных вопроса:
1. Какова реальная потребность муниципальных образований в средствах, необходимых для полноценного исполнения их полномочий?
2. Гарантировано ли наличие в местных бюджетах средств на приоритетные (обязательные) статьи расходов, в том числе на исполнение указов Президента РФ?
Это и послужило толчком к реализации нового подхода в межбюджетных отношениях и нового сегмента регионального электронного бюджета — формированию модельных бюджетов муниципальных образований. Таким образом, главной нашей задачей является не уменьшение или перераспределение финансовой помощи, а определение необходимого объема средств для эффективной работы муниципалитетов, исходя из этого и происходит распределение финансовой помощи.
Этапы формирования модельных бюджетов
Реализация проекта была инициирована губернатором Нижегородской области Г. С. Никитиным, который поставил перед нами две основные задачи: разработать модель расчета местных бюджетов и применять ее в качестве инструмента контроля за ответственной финансовой политикой на местном уровне. В соответствии с распоряжением губернатора была создана рабочая группа под руководством министра финансов области О. Ю. Сулима. В группу вошли специалисты Министерства финансов, представители отраслевых министерств, а также руководители финансовых органов муниципальных образований региона.
На всех этапах работы над проектом (начиная со сбора исходных данных и заканчивая итоговым результатом) мы на постоянной основе консультируем органы местного самоуправления, учитываем замечания по методике в случае их конструктивности и возможности применения. В настоящее время подготовлен проект методики и осуществлен расчет модельных бюджетов на 2018 год в условиях 2017 года, с тем чтобы посмотреть и проанализировать, на какие параметры мы выходим по 2018 году по сравнению с действующими бюджетами.
Работа по формированию модельных бюджетов построена следующим образом.
Этап 1. Сбор исходных данных. В нем участвуют органы местного самоуправления муниципальных образований области, отраслевые министерства, территориальный орган Росстата, УФНС по Нижегородской области. Сбор исходных данных осуществляется на базе информационной автоматизированной системы, в которой предусмотрена возможность автоматизированной выгрузки из других систем. Подтверждаются исходные данные электронной цифровой подписью. Всего используется более 20 тысяч показателей.
Этап 2. Непосредственное формирование модельных бюджетов на 2019–2021 годы в информационной автоматизированной системе по утвержденной методике. Расчет модельных бюджетов осуществляется по 380 муниципалитетам области, в том числе 14 городским округам, 38 муниципальным районам, 53 городским поселениям и 275 сельским поселениям.
Этап 3. Распределение межбюджетных трансфертов на 2019–2021 годы с учетом сформированных модельных бюджетов муниципальных образований.
Изменения, отражающие использование модельных бюджетов, будут внесены в региональный закон о межбюджетных отношениях.
Основные подходы
При разработке методики мы использовали следующие основные подходы.
Во-первых, мы сгруппировали муниципальные образования по численности населения: сельские поселения (до 1 тысячи человек, 1–2 тысячи человек, 2–4 тысячи человек, свыше 4 тысяч человек); городские поселения (до 4 тысяч человек, 4–7 тысяч человек, 7–20 тысяч человек, свыше 20 тысяч человек); муниципальные районы (до 15 тысяч человек, 15–25 тысяч человек, 25–60 тысяч человек, свыше 60 тысяч человек); городские округа (до 25 тысяч человек, 25–70 тысяч человек, 70–150 тысяч человек, свыше 150 тысяч человек).
Во-вторых, при расчете модельных расходов не учитываются расходы инвестиционного характера (их мы рассматриваем отдельно), расходы за счет субсидий, субвенций, иных межбюджетных трансфертов (с учетом остатков) целевого характера, предоставляемых из областного бюджета (за исключением субсидий на выплату заработной платы с начислениями на нее), и расходы за счет иных межбюджетных трансфертов внутри муниципалитетов на исполнение переданных полномочий по соглашениям.
В-третьих, расходы на содержание органов местного самоуправления рассчитываются в отдельном блоке расходов и не входят в состав расходов по отраслям.
В-четвертых, для оценки расходных обязательств расходы сгруппированы по разделам функциональной классификации с выделением внутри каждой группы расходов, наиболее ярко характеризующих конкретную группу, а также наиболее весомую по объему расходов. Например, по отдельным разделам — это фонд оплаты труда, расходы на коммунальные услуги. Всего выделено 13 основных групп.
При расчете по каждой группе расходов применяются показатели, отражающие специфику муниципальных образований. А именно показатели приведения (численность и половозрастной состав населения, протяженность дорог, площадь муниципального жилищного фонда, протяженность улиц, проездов, набережных и т. д.) и коэффициенты удорожания. Последние отражают отдельные различия между муниципалитетами в стоимости предоставления бюджетных услуг, специфические расходы, например коэффициент масштаба, коэффициент стоимости тепловой энергии и др.
Рисунок 1. Расчет модельных бюджетов муниципальных образований В-пятых, расчетный объем расходов по каждой группе определяется как средний объем расходов по группе обязательств, скорректированный на показатель приведения и коэффициенты удорожания (рисунок 1).
Долговая политика и инвестиции
В целях стимулирования муниципальных образований к проведению взвешенной долговой политики мы применили особый подход к расчету расходов на обслуживание муниципального долга. Так, по территориям, имеющим долг в объеме более 40% к собственным доходам, расходы предусматриваются исходя из прогнозируемого объема долга на конец текущего финансового года и на каждый год планового периода (при условии принятия бездефицитного бюджета). По территориям, имеющим долг менее 40% к собственным доходам или не имеющим его совсем, расходы закладываем с учетом предельного объема долга в размере 40% и процентной ставки, рассчитанной на уровне ключевой ставки Центробанка, увеличенной на 1%. То есть, с одной стороны, мы предусматриваем возможность в принципе иметь долг, а с другой — поощряем муниципальные образования вести ответственную долговую политику. Те муниципалитеты, у кого долг отсутствует, могут направить средства, предусмотренные на его обслуживание, на другие цели.
Расходы инвестиционного характера рассчитываем исходя из средней доли этих расходов по каждой группе муниципалитетов и с учетом их участия в Адресной инвестиционной программе Нижегородской области на 2019–2021 годы.
Определение расчетного объема расходов
Модельные расходы по каждой группе расходов определяются следующим образом:
в случае если расчетный объем расходов превышает фактические расходы — по расчетному объему расходов;
в случае если расчетный объем расходов ниже фактического объема расходов — по общему порядку (средний объем расходов, скорректированный на показатель приведения и коэффициенты удорожания);
в случае если расчетные расходы ниже фактических расходов более чем на 15% — то используются фактические расходы, уменьшенные на 15%.
Варианты применения модельных бюджетов
В настоящее время мы рассматриваем три варианта применения модельных бюджетов при формировании межбюджетных отношений. В результате будет выбран один из них.
Первый. Исходя только из результатов модельных бюджетов: 100% по модельному бюджету (учитывая прогноз дефицита). Достаточно жесткий вариант, не предусматривающий переходного периода.
Второй. Пропорционально: часть — на основе индексов выравнивания (или традиционной методики), часть — по модельным бюджетам, то есть аналогично варианту, используемому при расчете дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ на 2018–2020 годы. Данный вариант позволяет установить переходный период для увеличения доли дотации, рассчитанной по результатам инвентаризации (модельным бюджетам), с последующим ее доведением до 100%.
Третий. Использование модельных бюджетов для расчета индекса бюджетных расходов, применяемого при распределении межбюджетных трансфертов по традиционной методике. Плюс использование модельных бюджетов при распределении дотации на сбалансированность бюджетов. Основное преимущество: детальный расчет индекса бюджетных расходов по сравнению с действующей методикой позволит более объективно оценить расходные обязательства муниципалитетов.
Соглашения
Что касается правовых вопросов, то с муниципалитетами будут заключены соглашения, где предусмотрены как обязательные для исполнения индикаторы и нормативы, так и объемы средств, которые местные органы власти смогут перераспределять самостоятельно. В итоге после принятия областного бюджета на 2019–2021 годы со всеми муниципальными образованиями будут заключены соглашения, позволяющие гарантировать направление средств на исполнение конкретных обязательств:
в сфере исполнения указов Президента РФ;
в сфере нормирования расходов бюджетов муниципальных образований, в том числе установление уровня инвестиционных расходов, резерва на чрезвычайные ситуации и расходов на благоустройство;
для муниципальных образований, находящихся в тяжелой финансово-экономической ситуации, в части мер по ее стабилизации (снижение объема муниципального долга, просроченной кредиторской задолженности и недопущение ее роста).
В течение года планируем осуществлять ежеквартальный контроль состояния индикаторов в информационной автоматизированной системе (рисунок 2).
В результате реализации проекта мы получим:
четкое объективное понимание объема средств, необходимого для исполнения органами местного самоуправления их собственных полномочий;
систему контроля за осуществлением органами местного самоуправления приоритетных (критически важных) расходов, а также за проведением ответственной финансовой политики и финансовой безопасностью;
сохранение финансовой самостоятельности местных бюджетов.
Формирование модельных бюджетов муниципальных образований осуществляется с использованием информационной аналитической системы, которая максимально учитывает специфику муниципалитетов и оценивает объем средств, необходимый для полноценного исполнения полномочий.
