Развитие внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита обсудили эксперты, специалисты, представители контрольных органов на семинаре, организованном журналом «Финконтроль» на базе учебного центра «Бюджет» при участии Главного контрольного управления города Москвы.
Более четырех лет в России внедряется система внутреннего финансового контроля и аудита. За это время удалось решить много вопросов, тем не менее пробелы в системе ВФК и ВФА еще остаются. Как отметила И. Е. Зайко, заместитель начальника Главного контрольного управления города Москвы, сегодня, как никогда, полезно еще раз обозначить и обсудить существующие проблемы в данной сфере, поскольку в Госдуме на рассмотрении находится проект федерального закона о внесении изменений в БК РФ, касающихся развития внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, внутреннего финансового контроля и аудита, совершенствования административного производства и т. д. «Сегодня решается то, что нас ждет в ближайшем будущем в отношении финансового контроля, — обратилась к коллегам Зайко. — Если система внутреннего финансового аудита более или менее отработана, то внутренний контроль остается во многом формальным. И это несмотря на то, что основная цель данной системы — обеспечить руководителей органов исполнительной власти, учреждений своевременной и точной информацией о финансовом состоянии, об отсутствии или наличии нарушений, а также о тех зонах риска, в которых необходимо усилить контроль». По словам Зайко, в Москве постарались избежать формализации ВФК. Так, например, ГРБС предоставлено право самостоятельно решать, будут они вести карты внутреннего финансового контроля или нет. Однако решить все проблемы пока не удается.
По мнению спикера, основная причина того, что ВФК так и не стал рабочим инструментом, кроется в отсутствии внутренних стандартов у ГРБС. Ведь в соответствии с БК РФ внутренний финансовый контроль направлен на соблюдение установленных бюджетным законодательством РФ, иными нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета по доходам, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета главными администраторами доходов и подведомственными учреждениями. «А если нет стандартов, то непонятно, соблюдение чего должен оценивать ВФК», — считает Зайко.
ВФК и ВФА — внедрение продолжается
Начальник отдела Департамента бюджетной методологии и финансовой отчетности в государственном секторе Министерства финансов РФ А. И. Кокарев согласился с мнением Зайко о проблемах ВФК, но сообщил, что принято решение отказаться от внутренних стандартов, при этом от внедрения и развития ВФК и ВФА отказа не будет. «Счетная палата, Федеральное казначейство никогда не смогут прийти и проверить всех и вся: на это не хватит ни людей, ни времени, — отметил Кокарев. — Соответственно, у нас есть два варианта развития событий. Первый — внедрение риск-ориентированного подхода к планированию контрольных мероприятий госфинконтроля. Второй вариант — создание внутренней системы контроля, главная цель которой предупреждение, выявление, а также оперативное устранение нарушений».
Спикер рассказал, что в статью 270.2 БК РФ «Представления и предписания органов государственного (муниципального) финансового контроля» подготовлена поправка, предусматривающая, что если в результате осуществления ВФК и ВФА выявлены нарушения и они устранены, то эти нарушения не могут отражаться в акте проверки госфинконтроля и, соответственно, в представлении и предписании. По мнению спикера, это доказательство того, каким мощным и полезным инструментом могут стать ВФК и ВФА.
Спикер также напомнил, что теперь Бюджетным кодексом и постановлением Правительства РФ от 17 марта 2014 года № 193 (в редакции от 24 марта 2018 года) предусмотрена возможность передачи полномочий по осуществлению ВФА. «Мы давно обсуждали этот вопрос, — отметил Кокарев. — Соответствующие поправки допускают, что полномочия по аудиту администратор бюджетных средств может передавать своему вышестоящему ГРБС. Если у ГРБС несколько подведомственных организаций, то передача полномочий может осуществляться от одного администратора другому в рамках одного ГРБС. Что касается регионов, то здесь полномочия по ВФА могут передаваться с муниципального уровня на уровень субъекта».
В приказ Минфина России от 30 декабря 2016 года № 822 (в редакции от 27 июля 2018 года) внесены соответствующие изменения. Так, утверждена типовая форма соглашения о передаче полномочий по осуществлению ВФА. В соглашении четко разделена ответственность: кто за что отвечает. Объект, который передал полномочия по осуществлению ВФА, ответственен за предоставление предложений по плану аудиторских проверок и всей необходимой для проверки информации, самостоятельное устранение выявленных в ходе аудиторских проверок нарушений, рассмотрение и реализацию рекомендаций, данных аудитором. Соответственно, аудитор отвечает за весь остальной цикл.
Уровни контроля
И заместитель начальника Главконтроля Москвы, и представитель Минфина России сошлись во мнении, что органы исполнительной власти сегодня обладают большими контрольными функциями, которые в чем-то дублируют друг друга, а в чем-то дополняют. Из-за этого контролеры порой теряются и не понимают, кто и что должен контролировать. Как отметил Кокарев, у нас есть четыре вида контроля (таблица), и подробно остановился на двух из них.
Контроль учредителя (ГРБС). Учредитель может и должен осуществлять контроль в отношении своих подведомственных учреждений. Это полноценный контроль всей финансово-хозяйственной деятельности учреждения. Новшеством на данном уровне контроля является внедрение мониторинга качества финансового менеджмента, который будут проводить ГРБС в отношении своих подведомственных учреждений с 1 января 2019 года. Это сделано для повышения качества планируемых мероприятий в отношении подведомственных учреждений. Так, на основании собранной в ходе мониторинга информации учредитель может сделать выводы, какое учреждение работает нормально, а какое регулярно допускает нарушения и ошибки. К последнему, если учитывать риск-ориентированный подход, можно отправлять контролеров.
Чтобы ГРБС не изобретали велосипед и не придумывали новые показатели для оценки качества финансового менеджмента, спикер посоветовал воспользоваться теми, которые фигурируют в приказе Минфина России от 29 декабря 2017 года № 264-н. «ГРБС могут взять из приказа те показатели, которые подойдут для оценки деятельности подведомственных казенных учреждений, дополнить их показателями для бюджетных и автономных учреждений и свести все в систему», — считает Кокарев.
Внутренний контроль учреждений по Закону № 402 ФЗ «О бухгалтерском учете». В статье 19 Закона № 402 ФЗ сказано, что каждый экономический субъект должен осуществлять внутренний контроль совершаемых фактов хозяйственной деятельности. Лаконичность данной формулировки порождает немало вопросов. Например: что является фактом хозяйственной жизни? Любая операция, влияющая на результат, либо факт деятельности, подтвержденный первичным документом? Каких-либо методических рекомендаций по осуществлению внутреннего контроля в учреждении сегодня нет. Контролеры приходят, находят нарушения и в предписании пишут, что учреждению необходимо усилить внутренний контроль по Закону № 402 ФЗ в целях недопущения таких же нарушений. И все, на этом ставится точка.
Сегодня Минфин России занял такую позицию: внутренний контроль совершаемых фактов хозяйственной жизни, по сути, является внутренним финансовым контролем выполняемых бюджетных процедур. В связи с этим подготовлены поправки в статью 19 Закона № 402 ФЗ, указывающие на то, что внутренний контроль осуществляется в соответствии с бюджетным законодательством. По словам спикера, данная отсылка не означает, что в БК РФ будет прописан отдельный порядок осуществления внутреннего контроля, просто Минфин России будет наделен полномочиями по методическому и нормативному правовому регулированию внутреннего контроля, предусмотренного Законом № 402 ФЗ.
О. В. ИЗУТОВА
Таблица. Распределение полномочий по внутриведомственному финансовому контролю и аудиту
|
Контроль учредителя (ГРБС) |
ВФК и ВФА в системе ГРБС |
Ведомственный контроль в сфере закупок |
Внутренний контроль в учреждении (402-ФЗ) |
|
ГРБС — учредитель |
ГРБС (ГАД, ГАИФ), РБС, ПБС (АД, АИФ) |
ГРБС |
Подведомственные учреждения |
|
Контроль за выполнением госзаданий, субсидиями, законодательства в сфере управления госимуществом, иных НПА Обеспечение качества финменеджмента его учреждений (мониторинг) |
Контроль за выполнением внутренних бюджетных процедур самим ГРБС и его ПБС Оценка надежности ВФК, достоверности бюджетной отчетности |
Контроль за соблюдением законодательства в сфере закупок в отношении подведомственных заказчиков |
Самоконтроль, направленный на упреждение нарушений (выявление системных недостатков, влекущих нарушения), оперативное устранение нарушений |
|
Привлечение к дисциплинарной и финансовой ответственности |
Рекомендации по повышению надежности ВФК, эффективности бюджетных расходов Передача материалов в компетентные органы в случае обнаружения признаков КоАП и УК |
Планы и мониторинг устранения нарушений в сфере закупок Передача материалов в компетентные органы в случае обнаружения признаков КоАП и УК |
Дисциплинарная ответственность |
