На площадке Правительства Москвы состоялось расширенное заседание Совета по вопросам внутреннего государственного финансового контроля, на котором были рассмотрены вопросы формирования единой контрольной среды, а также ключевые направления ее развития, такие как стандартизация, формирование модели государственного финансового контроля.
Руководитель Федерального казначейства Р. Е. Артюхин 2018 год назвал особым, и прежде всего потому, что Президент РФ в своем майском указе определил национальные цели и стратегические задачи развития страны до 2024 года. В систему реализации поставленных задач и целей вовлечены все уровни власти: федеральный, региональный, а также органы местного самоуправления. «Мы должны осмыслить, каким образом наша деятельность будет способствовать достижению этих задач, — сказал Артюхин. — И, конечно же, в этих условиях те меры, те подходы, которые мы с вами вырабатывали и обсуждали в области государственного финансового контроля, будут востребованы». В частности, спикер отметил риск-ориентированный подход возглавляемого им ведомства к планированию контрольных мероприятий, предполагающий выявление потенциальных рисков, сложностей в бюджетном процессе, а также своевременное информирование руководителей организаций о наличии проблемных зон и предоставление им предложений по устранению рисков. Таким образом, система контроля, особенно внутреннего государственного финансового контроля, направлена на решение управленческих задач. В свою очередь, от эффективного механизма государственного управления зависит решение основных задач, поставленных в майском указе.
Оценить и сформировать единую контрольную среду
По мнению начальника Главного контрольного управления Москвы Е. А. Данчикова, сегодня одной из главных тем является функционирование действующей модели финансового контроля в России. Данная модель, мягко говоря, неидеальна. В частности, спикер указал на то, что в настоящее время реализуется существенное количество контролей: внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль, внутренний финансовый контроль и аудит, бухгалтерский контроль, контроль учредителя и т. д. «Необходим единый подход по всей стране, который бы позволял работу контрольных органов организовать системно, а не в индивидуальном порядке. Нужно разобраться с формированием и упрощением всей контрольной среды по инструментам, методам и видам контроля, которых у нас огромное количество. Это необходимо для того, чтобы сделать понятную и прозрачную систему контроля за расходованием бюджетных средств», — считает начальник Главконтроля Москвы.
Так же он высказался за то, что контрольные мероприятия должны быть максимально неощутимы для объектов контроля. Решить данную проблему можно через максимальную автоматизацию контрольной деятельности. «Мы уже сегодня в Москве активно применяем удаленный контроль, мониторинг данных информационных систем, что позволяет нам оценить деятельность органов исполнительной власти и принять определенные решения, — рассказал Данчиков. — Такие меры позволят кардинально снизить нагрузку на объекты контроля, перейти к рискориентированному подходу».
На то, что существующая контрольная среда требует совершенствования, указал и Э. А. Исаев, заместитель руководителя Федерального казначейства. По его мнению, необходимо обеспечить координацию и эффективное взаимодействие при осуществлении контрольной деятельности между органами государственного финансового контроля, главными распорядителями бюджетных средств и иными участниками бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы РФ. Для этого целесообразно создать единую модель государственного финансового контроля.
Исаев представил участникам заседания подходы к формированию модели внутреннего государственного финансового контроля, разработанные Федеральным казначейством совместно с Главным контрольным управлением Москвы. Данные подходы предусматривают создание единой вертикали контрольной деятельности (подробно о подходах к формированию единой модели государственного финансового контроля читайте в статье Э. А. Исаева, опубликованной в журнале «Бюджет» № 9 за 2018 год на странице 42).
Директор Департамента бюджетной методологии и финансовой отчетности в государственном секторе Минфина России С. В. Романов, комментируя необходимость упорядочивания взаимодействия элементов контрольной среды, подчеркнул, что несовершенство существующей структуры финансового контроля обусловлено не столько ее сложностью, сколько непониманием отдельных вещей. Например, спикер указал на то, что у нас нет органов внутреннего финансового контроля, а есть система внутреннего финансового контроля — инструмент, которым пользуются соответствующие участники бюджетного процесса. «Когда мы говорим об органах внутреннего финансового контроля, то сами создаем неразбериху, — подчеркнул Романов. — У нас нет органа, нет менеджмента этой системы, и никакого взаимодействия здесь быть не может». По его мнению, можно только каким-то образом принимать во внимание и использовать результаты деятельности специалистов, осуществляющих внутренний финансовый контроль, а также направлять их деятельность в данной сфере. И как выразился спикер, старшим братом в этом направлении должен выступать орган внутреннего государственного финансового контроля — Федеральное казначейство, контрольный орган субъекта РФ или муниципального образования.
Романов поддержал идею создания системы обмена информацией между различными контрольными органами. Он считает, что она также окажет существенное влияние на организацию внутреннего финансового контроля и аудита. «Сегодня мы видим, что финансовые аудиторы, по сути, дублируют работу органов государственного финансового контроля, — считает представитель Минфина России. — 90 процентов органов федеральной власти под вывеской внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита создали очередной контрольно-ревизионный орган для контроля за деятельностью своих подведомственных учреждений».
Изменить ситуацию могло бы появление стандартов организации внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита. Директор департамента сообщил о том, что Минфин России ведет работу по разработке таких документов, однако говорить о том, что они появятся в ближайшее время, пока не приходится. В то же время, по его мнению, отсутствие нормативного регулирования на столь узком участке существующего правового поля для организации ВФК и ВФА не столь критично. Просто нужно вести работу по внедрению данных механизмов, а руководство этой деятельностью должны взять на себя контрольные органы. «Пока мы не начнем работать в данном направлении, система внутреннего финансового контроля и аудита так и останется карманным контрольно-надзорным органом», — резюмировал Романов.
Стандартизация
Основную часть своего выступления Романов посвятил вопросам стандартизации деятельности внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля. Он напомнил, что в настоящее время нормативное регулирование деятельности контрольных органов является децентрализованным, то есть в отношении каждого органа устанавливается свой порядок осуществления контрольной деятельности. По словам представителя Минфина России, у порядка 40% региональных контрольно-надзорных органов зафиксирован целый ряд существенных недостатков по организации их деятельности. Если говорить о муниципальном уровне, то этот показатель достигает 80%. «На сегодняшний день качество, полнота, эффективность документов, разработанных на территориях для регулирования деятельности контрольно-надзорных органов, оставляют желать лучшего», — подчеркнул спикер. Это касается и вопросов планирования контрольных мероприятий. А это, по мнению Романова, один из ключевых вопросов.
По словам чиновника в законопроекте о внесении изменений в Бюджетный кодекс в части совершенствования государственного (муниципального) финансового контроля, внутреннего финансового контроля и аудита, который находится на рассмотрении в Госдуме, предусмотрено, что все универсальные правила и требования к организации контрольной деятельности будут закреплены в федеральных стандартах, утверждаемых Правительством РФ, а более детальные и специфические вопросы будут расшифровываться в локальных стандартах. То есть федеральные стандарты обязательны для всех, а стандарты (регламенты) внутренней организации контрольной деятельности органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля обязательны для органа, их разработавшего. В законопроекте указано, что стандарты должны вступить в действие с 1 января 2019 года. Однако, по словам Романова, сегодня есть понимание необходимости переноса начала применения стандартов федерального уровня на 1 января 2020 года.
Несмотря на то что видение стандартов уже сложилось, есть один вопрос, требующий обсуждения. А именно где должна проходить граница между федеральными и локальными стандартами. На сегодняшний день в законопроекте указано, что принимаемые на каждом уровне бюджетной системы локальные стандарты по внутреннему контролю должны содержать порядок действий должностных лиц при планировании и проведении контрольных мероприятий, оформления результатов контрольных мероприятий, требования к формам, содержанию представлений, предписаний, уведомлений о применении бюджетных мер принуждения. «При этом принятие таких локальных стандартов является обязательным», — отметил спикер. И здесь, по мнению чиновника, возникают определенные риски: смогут ли органы государственного финансового контроля разработать эффективные локальные стандарты, которые бы четко определяли, например, процесс планирования. Также Романов усомнился в том, что требования к содержанию представлений, предписаний, уведомлений о бюджетных мерах принуждения должны формироваться в рамках локальных стандартов каждого контрольного органа. По его мнению, такие вопросы должны рассматриваться в рамках единых требований. «Принятие так называемого стандарта стандартов, который станет основой всей системы, позволит урегулировать возникающие вопросы и свести все риски на нет», — подчеркнул Романов.
И. А. СЕДОВ
