Владислав Вячеславович СИНЮКОВ, главный государственный инспектор инспекции № 3 Контрольно-счетной палаты Москвы
В статье излагается экспертное мнение об особенностях законодательства, регулирующего отношения в сфере государственной охраны объектов культурного наследия, а также о связанных с этими особенностями трудностях в вопросах проведения закупок на выполнение работ по сохранению данных объектов.
Выполнение работ по сохранению объектов культурного наследия является одним из случаев, предусмотренных частью 2 статьи 56 и частью 2 статьи 56.1 Федерального закона № 44 ФЗ, когда закупка осуществляется в форме конкурса с ограниченным участием. Согласно действующему законодательству конкурс с ограниченным участием — это один из конкурентных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при котором победителем признается участник закупки, предложивший лучшие условия исполнения контракта. В свою очередь, данная закупка помимо применения единых требований к участникам в соответствии со статьей 31 Закона № 44 ФЗ предполагает использование дополнительных требований для предквалификационного отбора.
Кроме того, Законом № 44 ФЗ предусмотрено (позиция по указанному вопросу также отражена в совместных письмах Минэкономразвития России и ФАС России от 15 марта 2017 года № 6598-ЕЕ/Д28 и № РП/16119/17), что у заказчика также есть право осуществлять закупку работ по сохранению объектов культурного наследия, путем проведения электронного аукциона, закрытого аукциона, запроса котировок, запроса предложений и у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). При этом проведение открытого конкурса не допускается.
Таким образом, при осуществлении закупок на выполнение работ по сохранению объектов культурного наследия чаще всего делается выбор между конкурсом с ограниченным участием с критериями оценки заявок и электронным аукционом без их применения. Учитывая специфику предмета закупки, с целью выбора исполнителя работ, соответствующего квалификационным требованиям и предложившего лучшие условия исполнения, заказчики используют конкурсы с ограниченным участием. Однако в силу особенностей законодательства, регулирующего отношения в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, применение данного способа закупки не всегда верно и соответствует положениям Закона № 44 ФЗ.
Выявить мало, надо включить в реестр
Вопросы сохранения объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) Закон № 44 ФЗ не регулирует, они находятся в ведении Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73 ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». В частности, к объектам культурного наследия статьей 3 Закона № 73 ФЗ отнесены объекты недвижимого имущества (включая объекты археологического наследия) и иные объекты с исторически связанными с ними территориями, произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объекты науки и техники и иные предметы материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры.
Кроме того, существуют объекты, в отношении которых в региональный орган охраны объектов культурного наследия поступило заявление об их включении в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации .
В первую очередь со дня принятия региональным органом охраны объектов культурного наследия решения о включении такого объекта в соответствующий перечень данные объекты приобретают статус выявленного объекта культурного наследия и подлежат государственной охране в соответствии с частью 5 статьи 16.1 Закона № 73 ФЗ до принятия решения об их включении или об отказе во включение в реестр. Следует отметить, что под государственной охраной в Законе № 73 ФЗ понимается система мер, принимаемых в пределах компетенции органами государственной власти РФ, субъектов РФ и местного самоуправления, направленных в том числе на предотвращение разрушения или причинения вреда.
В дальнейшем региональный орган обеспечивает проведение государственной историко-культурной экспертизы в соответствии с частью 1 статьи 18 Закона № 73 ФЗ. Заключение экспертизы содержит выводы об историко-культурной ценности объекта и, как следствие, предложение об отнесении рассматриваемого объекта к объектам культурного наследия регионального или местного (муниципального) значения. Именно на основании данного заключения региональный орган в течение 30 рабочих дней принимает одно из следующих решений, предусмотренных частью 3 статьи 18 Закона № 73 ФЗ: включить объект в реестр в качестве объекта культурного наследия регионального или местного (муниципального) значения либо отказать во включении.
Из положений части 3 статьи 15 Закона № 73 ФЗ следует, что содержащиеся в реестре сведения являются основным источником информации об объектах культурного наследия и их территориях, а также о зонах охраны объектов культурного наследия при формировании и ведении информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, иных информационных систем или банков данных, использующих (учитывающих) данную информацию. На объект культурного наследия, включенный в реестр, собственнику данного объекта соответствующим органом охраны объектов культурного наследия выдается паспорт объекта культурного наследия (часть 13 статьи 18 73 ФЗ). В указанный паспорт вносятся сведения, содержащиеся в реестре, в том числе составляющие предмет охраны данного объекта культурного наследия.
Иными словами, государственной охране подлежат все объекты культурного наследия, как уже включенные в реестр, так и находящиеся в статусе выявленных. Однако к последним не могут быть в полном объеме применены порядок осуществления закупок, а также перечень случаев осуществления закупки в форме конкурса с ограниченным участием с предъявлением дополнительных требований. В этом и заключается особенность применения законодательства о контрактной системе при осуществлении закупок на выполнение работ по сохранению объектов культурного наследия.
Последствия нарушений
В соответствии со статьей 40 Закона № 73 ФЗ сохранение объекта культурного наследия — это меры, направленные на обеспечение физической сохранности и сохранение историко-культурной ценности объекта культурного наследия, предусматривающие консервацию, ремонт, реставрацию и приспособление объекта культурного наследия для современного использования. Они включают в себя научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, научное руководство проведением работ по сохранению объекта культурного наследия, технический и авторский надзор за проведением этих работ. Согласно части 5 статьи 24 Закона № 44 ФЗ заказчик выбирает способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с положениями главы 3 «Осуществление закупок» данного закона. При этом он не вправе совершать действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки.
В отношении участников конкурса с ограниченным участием помимо единых обязательных требований и отсутствия в реестре недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) (согласно частям 1 и 1.1 статьи 31 Закона № 44-ФЗ) в обязательном порядке предъявляются дополнительные требования в соответствии с частью 2 статьи 31 Закона № 44-ФЗ, в том числе к наличию (на праве собственности или ином законном основании) оборудования и других материальных ресурсов для исполнения контракта; опыта работы, связанного с предметом контракта. При этом указанные дополнительные требования применяются для целей предквалификационного отбора участников закупки (часть 4 статьи 56, часть 5 статьи 56.1 Закона № 44 ФЗ). Это ограничение оправданно с учетом специфики закупок работ в отношении объектов культурного наследия. Дополнительные требования к участникам закупки, в том числе в части выполнения работ по сохранению объектов культурного наследия, установлены постановлением Правительства РФ от 4 февраля 2015 года № 99 .
Заказчику необходимо помнить о том, что Закон № 44 ФЗ содержит однозначное указание на понятие «объект культурного наследия (памятник истории и культуры) народов Российской Федерации». Повторюсь, положения данного закона о проведении конкурса с ограниченным участием не распространяются на выявленные объекты культурного наследия. Заказчик в данном случае должен применять иной способ закупки, предусмотренный 44 ФЗ. Действия же, выразившиеся в неправомерном выборе способа определения поставщика (подрядчика, исполнителя) путем проведения конкурса с ограниченным участием, могут содержать признаки состава административного правонарушения, предусмотренного частью 2.1 статьи 7.29 КоАП РФ.
Кроме того, распространение положений статей 56 и 56.1 Закона № 44 ФЗ, устанавливающих порядок проведения конкурса с ограниченным участием, на выявленные объекты культурного наследия ведет к формированию негативной практики. Так, создаются риски злоупотребления применения конкурса с ограниченным участием для объектов, которым присвоен статус выявленного объекта культурного наследия. Например, это может быть случай, когда с учетом заключения государственной историко-культурной экспертизы статус объекта культурного наследия не будет получен или когда объект из реестра исключен.
В качестве примера можно привести постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 17 октября 2012 года № АП-28328/2012-ГК по делу № А40-72415/12-16-651 в части разрушения дома первой половины XIX века, расположенного по адресу: г. Москва, ул. Суворовская, д. 10а (в здании, обладающем признаками объекта культурного наследия размещалась контора фабрики купца Степана Тихомирова). Распоряжением Департамента культурного наследия города Москвы от 24 апреля 2012 года № 331 «О согласии с заключением (актом) государственной историко-культурной экспертизы» объект, обладающий признаками объекта культурного наследия, «Конторское здание фабрики купца Тихомирова, сер. XIX в.», расположенный по адресу: ул. Суворовская, д. 10а, не включен в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объекта культурного наследия регионального значения (памятника или ансамбля) в связи с физической утратой объекта экспертизы.
Сформировавшаяся на сегодня судебная практика по расторжению заключенных и находящихся на стадии исполнения государственных контрактов свидетельствует, что отмена результатов закупки, проведенной с нарушениями, с ограниченным участием в данном случае представляется затруднительной. Что, в свою очередь, негативно влияет на развитие конкуренции, снижает эффективность расходования бюджетных средств, а также способствует росту коррупции. Следует отметить, что поправки, внесенные в Закон № 44 ФЗ в части регламентации процедур осуществления закупок и вступившие в силу в 2018 году, не касались рассмотренной проблематики осуществления закупок, имеющих отношение к сохранению объектов культурного наследия.
