В преддверии празднования юбилея органов финансового контроля заместитель руководителя Федерального казначейства Эли Абубакарович ИСАЕВ рассказал журналу «Бюджет» об истории развития финансового контроля в стране, о том, как организована эта деятельность сегодня и что нужно изменить в современной модели для того, чтобы решить задачу по максимально эффективному использованию бюджетных средств.
— Эли Абубакарович, наш разговор проходит в преддверии празднования 95-летия со дня образования контрольно-ревизионных органов. Какие важные вехи становления внутреннего государственного финансового контроля вы бы отметили?
— Первые учреждения с контрольными функциями в области финансов были созданы в России к середине XVII века: в 1654 году был образован Счетный приказ для проверки правильности выдачи полкового жалованья во время войны. При Петре I функционировала так называемая Ближняя канцелярия — контрольное учреждение, в чью компетенцию входили вопросы контроля движения денежных сумм, содержания армии, состояния военных запасов и тому подобное. То есть фактически ведомство осуществляло контроль за расходованием бюджетных средств, что и является предметом внутреннего государственного финансового контроля. А после создания в 1802 году Министерства финансов Российской империи вопросы контроля за формированием, движением и расходованием государственных средств приобрели особое значение. В январе 1811 года было образовано специальное ведомство под управлением Государственного контролера. На это ведомство были возложены задачи по ревизии счетов, финансовая проверка счетов министерств, рассмотрение годовых отчетов Государственного, Дворянского и Крестьянского банков, ссудо-сберегательных касс по сберегательным и страховым операциям, Управления по делам мелкого кредита. Заключения Государственного контролера представлялись в Государственный совет.
В честь 95-летия КРУ Минфина России сотрудники УФК по Кабардино-Балкарской республике подняли и установили на Эльбрусе памятную эмблему95 лет назад, 23 октября 1923 года, в составе Наркомфина было образовано Финансово-контрольное управление, позднее его функции перешли к КРУ Минфина России. КРУ после распада СССР осталось единственным государственным органом в стране, обладающим опытом организации и проведения ревизий финансово-хозяйственной деятельности предприятий, учреждений и организаций, многолетней практикой контроля за законностью расходования государственных средств и обеспечения их сохранности. Я внимательно изучал архивные документы 1923 года и хочу отметить, что в целом система внутреннего государственного финансового контроля серьезных изменений с тех пор не претерпела, даже методы контроля и подходы к его осуществлению остались практически такими же.
В ходе административной реформы весной 2004 года произошла и реорганизация контрольно-ревизионных органов Министерства финансов РФ. Департамент государственного финансового контроля Министерства финансов РФ, территориальные контрольно-ревизионные управления, а также Департамент валютного контроля РФ вместе с региональными управлениями валютного контроля были выведены из структуры Министерства финансов РФ, и на их базе сформирована Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, просуществовавшая до 2016 года.
Указом Президента РФ от 2 февраля 2016 года № 43 «О некоторых вопросах государственного контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере» функции Росфиннадзора по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также по внешнему контролю качества работы аудиторских организаций были переданы Федеральному казначейству. Теперь казначеи осуществляют полный цикл бюджетного контроля: от предварительного, проводимого в момент совершения операций, до последующего, осуществляемого по результатам исполнения бюджета, а также применяют меры ответственности к лицам, совершившим нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов в сфере бюджетных правоотношений.
— Новый виток развития внутреннего государственного финансового контроля связан с передачей контрольных функций Федеральному казначейству. Какие преимущества от этого вы можете отметить?
— Контрольные полномочия были переданы Федеральному казначейству не случайно. Традиционно Казначейство России осуществляет функции предварительного контроля и знает всех своих клиентов, то есть те организации, которые обслуживаются в органах Казначейства России, получают и используют бюджетные средства.
Кроме того, Федеральное казначейство является владельцем либо оператором большого количества информационных систем, откуда мы можем брать значительное количество информации о деятельности наших подконтрольных объектов. Это и автоматизированная система Федерального казначейства, и единая информационная система в сфере закупок, и система «Электронный бюджет». Основываясь на данных этих систем, Казначейство России оценивает риски в деятельности объектов контроля, и в дальнейшем будет разрабатывать соответствующие рейтинги успешности с учетом тех рисков, которые видит. Это позволит усовершенствовать риск-ориентированный подход к осуществлению контроля и повысить информированность объектов контроля о возможных проблемах в их деятельности, своевременно переориентировать работу как государственного финансового, так и ведомственного контроля на рисковые направления.
Всероссийское совещание органов Федерального казначейства по вопросам осуществления внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля (УФК по Республике Крым)— Какие основные проблемы в осуществлении финансового контроля выявило Федеральное казначейство в ходе реализации контрольных полномочий?
— В процессе осуществления своих аналитических полномочий в отношении внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита, а также бюджетных полномочий органов контроля субъектов РФ и муниципальных образований Казначейство России выделило целый ряд проблем функционирования действующей модели финансового контроля в стране. Это и существенное количество органов контроля: внешний и внутренний финансовый контроль на государственном и муниципальном уровнях, внутриведомственный контроль и аудит в различных сферах — от финансов до закупок и контроля функциональной деятельности. При этом данные органы применяют разную методологию контроля и не синхронизируют свою деятельность, хотя предметы контроля зачастую совпадают.
Пересечение контрольных полномочий создает дополнительную нагрузку и на объекты, и на субъекты контроля. Соответственно, растут и затраты финансовых, материальных и трудовых ресурсов на осуществление контрольных мероприятий и обеспечение их проведения на объектах контроля. Важно отметить и отсутствие единых правил, стандартов и методологии, применяемых органами контроля всех уровней.
— При Федеральном казначействе существует Совет по вопросам внутреннего государственного финансового контроля. В соответствии с планом работы Совета в декабре текущего года рабочая группа, которую вы возглавляете, должна представить в Минфин России предложения по совершенствованию модели ВГ(М)ФК. В чем будут заключаться ваши предложения?
— Рабочая группа по выработке подходов к формированию модели государственного финансового контроля за время своего существования проделала значительную работу. Сегодня назрела необходимость создания единой модели государственного финансового контроля на всех уровнях бюджетной системы РФ, которая позволит иметь единую методологию, стандарты, правила, исключать дублирование контроля, в том числе за счет обмена информацией о контрольной деятельности и взаимного признания ее результатов, и в целом обеспечивать предупреждение нарушений в финансово-бюджетной сфере. И Федеральное казначейство при участии Главконтроля города Москвы и органов финансового контроля других субъектов РФ соответствующий документ разработало. Модель является перспективной, то есть это наше видение дальнейшего развития контроля, в нее включены органы финансового контроля всех уровней: от Счетной палаты РФ до органов ведомственного контроля.
Мы полагаем: чтобы контроль в формируемой модели был эффективным и позволял минимизировать риски и предотвращать нарушения в финансово-бюджетной сфере, должно быть организовано информационное взаимодействие между всеми уровнями контроля как в части результатов контрольных мероприятий, так и в части выявляемых рисков в финансово-бюджетной сфере. Перспективной задачей представляется и повышение степени вовлеченности объектов контроля в контрольную деятельность в рамках осуществления внутреннего контроля и аудита.
Р. Е. Артюхин, руководитель Федерального казначейства, и Э. А. Исаев, заместитель руководителя Федерального казначействаВ целом меры по дальнейшему развитию модели государственного финансового контроля должны быть направлены на унификацию подходов к осуществлению контроля за деятельностью неучастников бюджетного процесса и усиление правовых основ его реализации, а также на закрепление с учетом специфики правового статуса каждого из них целей, задач, принципов, методов, форм контроля за деятельностью. Соответствующие предложения по итогам их рассмотрения на заседании Совета по вопросам внутреннего государственного финансового контроля, созданного при Федеральном казначействе, рабочая группа направила в Министерство финансов РФ в сентябре этого года.
— Если говорить о деятельности Совета в целом, то какие его наработки вы могли бы отметить как значимые?
— Я бы отметил подготовку предложений по внесению изменений в Бюджетный кодекс, направленных на пресечение всех неправомерных расходов бюджетных средств. Можно отдельно сказать о создании условий для формирования федеральной системы стандартов внутреннего государственного и муниципального финансового контроля, уточнении механизмов применения бюджетных мер принуждения, развитии систем внутреннего финансового контроля и аудита. Собственно, в том числе и за счет предлагаемых изменений мы можем достичь тех результатов, которые необходимы для реализации перспективной модели государственного финансового контроля.
Совет также ведет работу по совершенствованию контроля в сфере контрактных отношений, регламентации и выработке единых подходов к административному производству, разработке подходов к оценке деятельности контрольных органов. В целом Совет, на мой взгляд, успешно реализует те задачи, для которых он был создан: осуществляет подготовку предложений по совершенствованию внутреннего государственного финансового контроля, рассматривает проекты соответствующих правовых актов, вырабатывает предложения по совершенствованию межведомственного взаимодействия при осуществлении внутреннего государственного финансового контроля.
— Федеральное казначейство проводит анализ исполнения бюджетных полномочий контрольными органами регионов и муниципалитетов. Насколько, по вашему мнению, качественно осуществляется внутренний государственный финансовый контроль в регионах и муниципалитетах?
— Проведенный по результатам 2017 года анализ исполнения бюджетных полномочий органов государственного и муниципального финансового контроля показал, что их работа, к сожалению, не в полной мере соответствует бюджетному законодательству РФ. Органами финансового контроля допускались нарушения на всех этапах осуществления их деятельности, что свидетельствует о недостаточно высоком уровне ее организации.
Вместе с тем нами отмечены некоторые положительные изменения. В 2017 году по сравнению с 2016-м зафиксировано значительное снижение количества выявленных недостатков в части осуществления органами государственного финансового контроля производства по делам об административных правонарушениях, а также организации взаимодействия с органами прокуратуры и правоохранительными органами. Однако в городских и сельских поселениях, в которых созданы органы муниципального финансового контроля, контроль, по нашей оценке, осуществляется на очень низком уровне либо фактически не осуществляется.
Одной из основных причин сложившейся ситуации является отсутствие в большинстве муниципальных образований достаточных ресурсов, как финансовых, так и кадровых. Практика показала, что решением данной проблемы может стать передача городскими и сельскими поселениями бюджетных полномочий по осуществлению внутреннего муниципального финансового контроля муниципальным районам, в состав которых они входят.
— Правительством РФ было поручено Федеральному казначейству провести мониторинг предоставления из федерального бюджета финансовой помощи бюджетам субъектов РФ на реализацию региональных программ, направленных на достижение целевых показателей, результатов и мероприятий национальных проектов. Выполнено ли это поручение и каковы итоги этой работы?
— Несомненно, поручение исполнено. Нами была проведена инвентаризация исполнения расходных обязательств субъектов РФ, софинансирование которых осуществлялось из федерального бюджета в 2015–2016 годах. По итогам инвентаризации организованы внеплановые проверки по выявленным признакам нарушений уровня софинансирования. Всего было установлено более 1,2 тысячи фактов нарушений на общую сумму 7,8 миллиарда рублей. По результатам в Минфин России направлено 363 уведомления о применении бюджетных мер принуждения на общую сумму 3,4 миллиарда рублей. На основании данных уведомлений изданы приказы о взыскании средств на общую сумму порядка 3 миллиардов рублей. На основании уведомлений, направленных Счетной палатой РФ по итогам проверки в Минобрнауки России, Минспорта России, взыскано 1,2 миллиарда рублей. В рамках плановых проверок Федерального казначейства в 2017 году на основании уведомлений взыскано около 400 миллионов рублей. Кроме того, 83 миллиона рублей регионы возвратили в федеральный бюджет добровольно, на сумму более 400 миллионов они дофинансировали свои бюджетные обязательства.
Для того чтобы исключить нарушения условий софинансирования, начиная с 2017 года перечисление субсидий в бюджет субъекта РФ осуществляется в доле, соответствующей уровню софинансирования его расходного обязательства, установленному соглашением о предоставлении субсидии. Таким образом, изменение нормативно-правового регулирования позволило фактически исключить саму возможность совершения таких нарушений.
Участники Всероссийского совещания органов Федерального казначейства по актуальным вопросам реализации полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере (УФК по Краснодарскому краю)— Как изменится работа по контролю в сфере межбюджетных трансфертов в связи с реализацией указа Президента РФ № 204?
— Из Основных направлений бюджетной, налоговой и тарифно-таможенной политики, сформулированных Минфином России на ближайшие три года, следует, что майский указ выводит на первый план актуальность настройки межбюджетных отношений. Как отметил первый заместитель Председателя Правительства РФ — министр финансов РФ Антон Германович Силуанов, «Министерство финансов определилось с финансированием всех нацпроектов, полностью структурировало их в расходах».
Формирование национальных проектов согласно позиции Минфина России должно осуществляться федеральными органами исполнительной власти, ответственными за реализацию национальных проектов, в тесном взаимодействии с органами региональной власти. За счет целевых межбюджетных трансфертов из федерального бюджета будет реализовываться 60 процентов задач, которые отражены в 12 национальных проектах. Безусловно, Федеральное казначейство как орган правительственного контроля уделит особое внимание вопросам правомерного и эффективного использования указанных средств. Уже сейчас совместно с Минфином России начата подготовка к этой работе, внедряются инструменты для анализа и мониторинга представления из федерального бюджета финансовой помощи бюджетам субъектов РФ, также применяемых и в рамках исполнения поручения Председателя Правительства РФ Дмитрия Анатольевича Медведева, о котором я уже говорил ранее.
Думаем, что такой подход к контролю за использованием бюджетных средств, сформированный с учетом рисков, которые мы выявляем в ходе мониторинга, будет в значительной мере способствовать качественной реализации майского указа, а также позволит обеспечить прозрачное, правомерное и эффективное использование бюджетных средств, направляемых на реализацию национальных проектов.
