В Совете Федерации прошло первое публичное обсуждение проекта федерального бюджета на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов.
Сильные и слабые стороны бюджета
Представленный проект бюджета, по мнению председателя Совета Федерации В. И. Матвиенко, имеет как сильные, так и слабые стороны. Сильными она назвала профицит бюджета и то, что он хорошо защищен от внешних воздействий. Для решения задач, поставленных Президентом РФ, в законопроекте предусмотрен существенный рост социальных расходов, в том числе на образование и здравоохранение.
Проект бюджета отличается принципиально новым подходом к вопросу инвестиций. Речь идет о таких масштабных инструментах, как новый Фонд развития, национальные проекты, план развития магистральной инфраструктуры, рассчитанный до 2024 года. «Это означает, что главными приоритетами бюджетной политики становятся развитие человеческого капитала и модернизация существующей инфраструктуры», — подчеркнула Матвиенко.
Слабой стороной спикер считает достаточно сложную программно-целевую структуру бюджета. Матвиенко отметила, что объективно оценить результативность реализации госпрограмм по-прежнему проблематично. Правительство РФ оценивает эффективность почти половины госпрограмм на уровне ниже среднего, а Счетная палата отмечает, что вообще ни одну госпрограмму нельзя считать высокоэффективной. «И такая ситуация, к сожалению, повторяется из года в год, — подчеркнула председатель Совета Федерации. — Эту проблему пора решать. Считаю крайне важным обеспечить увязку всех программных инструментов. Они должны быть сопряжены с документами стратегического планирования по целям, задачам, срокам и, конечно, подкреплены надлежащими ресурсами».
Тревожным сигналом Матвиенко считает то, что некоторые представленные экономические показатели не соответствуют целевым параметрам, установленным Президентом РФ. В частности, инфляция в следующем году запланирована на уровне выше целевого значения.
Фонд национального благосостояния
В проекте бюджета предусмотрено беспрецедентное пополнение Фонда национального благосостояния (в 2019 году объем средств ФНБ предполагается увеличить на 4 триллиона рублей, до 7,8 триллиона рублей). По мнению спикера верхней палаты, сегодня необходимо решать задачу повышения эффективности управления средствами этого фонда, сохраняя при этом его высокую ликвидность. «Мы согласны, что обеспечение макроэкономической стабильности, формирование подушки безопасности, снижение зависимости бюджета от нефти — это, безусловно, важные задачи. Но, учитывая стоящие перед страной амбициозные цели, еще важнее стимулировать экономический рост, используя государственные инвестиции», — заявила сенатор.
При этом она обратила внимание, что одновременно с пополнением резервов предполагается наращивание объема государственного долга с сегодняшних 14 триллионов до почти 20 триллионов рублей к концу планового периода. «Несмотря на то что занимать планируется на внутреннем рынке, это все равно приведет к росту расходов на обслуживание долга и замещению инвестиций», — предупредила Матвиенко.
Оптимизация налоговых льгот
Существенным резервом увеличения доходов бюджетов всех уровней, по мнению спикера, может стать оптимизация налоговых льгот. «Министерство финансов РФ разработало проект методики оценки региональных льгот. Хотя она еще не утверждена, регионы уже используют ее в своих расчетах. Цена применения льгот только по региональным и местным налогам составляет порядка 500 миллиардов рублей в год», — отметила Матвиенко. В то же время Счетная палата оценила объем недополученных доходов из за налоговых льгот на федеральном уровне примерно в 11 триллионов рублей. Для сравнения: все доходы федерального бюджета в прошлом году составили чуть более 15 триллионов рублей. «Нам нужна действенная методика оценки льгот по федеральным налогам»,— полагает спикер.
Налоговые льготы и преференции часто устанавливаются при внесении поправок в проекты федеральных законов, рассматриваемых в Госдуме во втором чтении. «В этих случаях отсутствуют сопроводительные материалы, поясняющие цели введения льгот и ожидаемый эффект, а также финансово-экономическое обоснование с расчетами выпадающих доходов бюджетов. Такую практику надо прекратить», — считает Матвиенко.
Межбюджетные отношения
Еще один акцент в своем выступлении Матвиенко сделала на эффективности системы межбюджетных отношений. В частности, спикер заметила, что нет оценок того, как на выделяемые средства регионы справятся с задачами последнего майского указа Президента РФ. «Важно провести комплексную оценку необходимых затрат бюджетов всех уровней на реализацию поставленных задач», — сказала сенатор. По ее словам, Совет Федерации разделяет тревогу регионов по поводу исключения движимого имущества из объектов обложения налогом на имущество организаций. «Хотя сделано это из благих целей, для развития промышленности, однако данное решение вновь приведет к выпадению доходов региональных бюджетов, — подчеркнула Матвиенко. — Мы считаем, что необходима адекватная компенсация субъектам РФ уже со следующего года».
Долг
В центре внимания верхней палаты остается проблема региональных и муниципальных долгов. Безусловно, ситуация улучшается: суммарный объем государственного долга регионов снизился почти на 5,5%. В лучшую сторону изменилась и структура долгового портфеля: сократилась доля коммерческих кредитов. Вместе с тем Матвиенко призвала не ослаблять внимание к этой проблеме, так как в отдельных субъектах РФ ситуация по-прежнему непростая. По ее мнению, необходимо продолжать мониторинг закредитованности регионов и по его результатам оперативно принимать меры по оказанию помощи территориям с высоким уровнем государственного долга, реализовывать программу реструктуризации задолженности.
Инвестиции
Первый заместитель председателя Правительства РФ, министр финансов РФ А. Г. Силуанов, выступая перед участниками слушаний, подчеркнул, что задачи бюджетной политики в первую очередь соответствуют целям, заявленным в майском указе Президента России. «Мы должны обеспечить темпы роста экономики до уровня не ниже среднемирового, рост реальных доходов населения, снижение бедности. Все это нашло отражение в проекте бюджета»,— сказал министр. В этом документе также учтены положения указа президента в части подготовки и реализации национальных проектов в области стимулирования экономики, развития здравоохранения, образования, культуры, науки. Необходимость повышения темпов экономического роста Силуанов назвал фундаментальным положением. Это должно быть сделано за счет увеличения инвестиций. «Если сегодня доля инвестиций в России составляет 2,5 процента ВВП, то нам необходимо достичь показателя в 25 процентов ВВП. Это означает, что объем инвестиций необходимо увеличивать на шесть процентов в год», — озвучил амбициозные планы министр. Достичь таких показателей можно через рост частных инвестиций. Для чего необходимо создать стабильные и предсказуемые условия для реализации бизнес-проектов.
Важным шагом для стимулирования инвестиций станут бюджетные вливания по направлениям, которые обеспечивают экономический рост. Это инфраструктура, цифровизация экономики, поддержка малого и среднего предпринимательства, стимулирование экспорта. «Бюджет меняется, в следующем трехлетнем цикле он будет принимать все больше проектный характер, — считает первый вице-премьер. — Построена четкая система планирования, мониторинга, контроля за достижением тех параметров, которые заложены в нацпроектах». Силуанов также отметил увеличение социальной направленности бюджета. На проекты «Демография» и «Здравоохранение» в ближайшие три года будет направлено 2,3 триллиона рублей.
За институциональную реформу
Председатель Счетной палаты РФ А. Л. Кудрин согласился с председателем Совета Федерации по поводу положительных сторон бюджета и от себя добавил, что в документе представлен достаточно амбициозный план по сокращению ненефтегазового дефицита бюджета. «Снижение нашей зависимости от нефти — это вообще фундаментальная вещь для бюджетной системы страны», — высказал свое мнение Кудрин. Также положительной тенденцией он назвал смелый план по снижению бедности. «Я уже говорил, что такую бедность, как у нас в стране, при таком уровне доходов ВВП на душу населения (ВВП России на душу населения по паритету покупательной способности (в текущих ценах) составляет 25 995 долларов. — Прим. ред.) иметь позорно», — считает Кудрин. Также он добавил, что планы намечены, а вот мер, которые необходимо предпринять для их реализации, мы сегодня не видим. «Одной только бюджетной политики недостаточно для решения поставленных задач, — полагает глава Счетной палаты. — Если мы не будем совершенствовать систему госуправления, не будем снижать контрольно-надзорную нагрузку на бизнес, не примем лучшие практики регулирования, не изменим ситуацию с судебной системой, в комплексе не получим окончательного результата». Также Кудрин напомнил, что перевод экономики страны на инновационный путь развития должен предполагать переход на так называемое опережающее регулирование. «Если мы будем регулировать инновационные продукты по старым стандартам, то инновационную экономику мы не создадим, — считает спикер. — Мы видим, что в этих направлениях предпринимается недостаточно мер».
Кудрин раскритиковал и структуру федерального бюджета. Он заметил, что она практически не меняется. Расходы на образование и здравоохранение, развитие инфраструктуры растут лишь номинально, но не в процентах к ВВП. При этом, по мнению чиновника, выполнение глобальных целей, зафиксированных в указе № 204, без наращивания расходов на здравоохранение примерно с 3,3% ВВП до 4%, на образование — с 3,7 до 4,2%, на дорожное хозяйство — примерно с 1,5 до 2% будет затруднительным. Также он считает, что существующие проблемы одним увеличением расходов на те или иные отрасли не решить. В качестве примера он привел сферу образования, а именно проблему неуспешных учеников: «Я считаю, что мы недостаточно мер принимаем для поддержки неуспешных учеников. У нас в стране 25 процентов функционально безграмотных граждан, и эти 25 процентов выпадают из активного экономического процесса, — привел данные спикер. — Учитывая нашу ситуацию с человеческим капиталом, необходимо таким детям уделять больше внимания, однако таких программ даже не предложено». Кудрин также отметил, что необходимо повышать качество университетского образования и менять положение дел в науке. «Того, что делается сейчас по данным направлениям, для создания инновационной экономики недостаточно», — подчеркнул спикер.
Мнения регионов
Губернатор Мурманской области М. В. Ковтун в своем выступлении остановилась на ряде крайне болезненных вопросов, связанных с необходимостью исполнения регионом требований федерального законодательства. По мнению губернатора, неподъемным бременем на региональный бюджет ложатся последствия изменения схемы расчета МРОТ для регионов Крайнего Севера, выросшая почти вдвое стоимость топочного мазута, централизация в федеральный бюджет с 2017 года 1% налога на прибыль, а также грядущая отмена налогообложения движимого имущества организаций. «Одна только компенсация теплоэнергетикам на закупку топлива в Мурманской области в 2019 году составит порядка 9 миллиардов рублей, это одна шестая всего регионального бюджета, — сообщила Ковтун. — При этом федеральный центр никак не компенсирует стремительный рост расходов региона». Более того, по ее словам, размеры дотаций произвольно меняются, в основном в сторону уменьшения. «Так, дотация на выравнивание бюджетной обеспеченности Мурманской области в 2018 году была сокращена в четыре раза по отношению к прошлому году, а на 2019 год на эти цели запланирован всего 31 миллион рублей, — озвучила данные губернатор. — Это наименьшая сумма дотации среди всех субъектов Федерации и в 16 раз меньше, чем в текущем году».
Чтобы вписаться в параметры соглашений с Минфином России, область вынуждена сокращать бюджетные ассигнования на социальные выплаты, ремонт и приобретение основных средств, практически теряет возможность поддерживать в нормативном состоянии материально-техническую базу социальных объектов. Ковтун констатировала, что все обращения региональной власти в Правительство России игнорируются на уровне министерств и ведомств. Мурманская область вынуждена самостоятельно искать средства для покрытия расходов.
Ковтун уверена, что подобные проблемы характерны не только для Мурманской области — в той или иной мере с ними сталкиваются многие субъекты РФ. По ее мнению, необходимо категорически прекратить практику принятия на федеральном уровне решений, приводящих к росту расходных обязательств субъектов, без создания соответствующего источника финансирования этих обязательств.
Главу Мурманской области поддержал губернатор Самарской области Д. И. Азаров, который особое внимание обратил на необходимость компенсации выпадающих доходов бюджетов регионов в связи с исключением движимого имущества организаций из объектов налогообложения с 1 января 2019 года. Для компенсации данных выпадающих доходов Правительство РФ предложило увеличить в пользу регионов норматив зачисления акциза на крепкую алкогольную продукцию с 50 до 80%. Однако, по словам Азарова, для Самарской области данные поступления позволят компенсировать лишь 20% суммы выпадающих доходов. «Очень важно на этом этапе предусмотреть компенсацию выпадающих доходов субъектов РФ в виде дотации», — считает самарский губернатор.
Он также заметил, что налоговые поступления во многом зависят от усилий региональных властей по стимулированию инвесторов, а отмена налога на движимое имущество наиболее ощутимо скажется на регионах с наиболее высокой инвестиционной активностью, к которым относится Самарская область. «По нашей оценке, выпадающие доходы консолидированного бюджета Самарской области в 2019 году по этому направлению составят 6,5 миллиарда рублей, — сказал Азаров. — Налог на имущество организаций является стабильным источником доходов бюджетов субъектов РФ, поэтому выпадающие доходы необходимо компенсировать такими же устойчивыми источниками доходов». В качестве примера такого стабильного источника для региональных бюджетов он привел доходы от акциза на табачные изделия.
Азаров указал и на то, что при распределении акцизов на крепкий алкоголь сохраняется схема, при которой часть регионов получает значительные отчисления по отдельным нормативам. Он предложил уже с 2020 года распределять акцизы между субъектами РФ на равных условиях.
Также самарский губернатор вынес на обсуждение участников слушаний вопрос о централизации налога на прибыль. В соответствии с законодательством регионы, обеспечивающие рост поступления налога на прибыль в федеральный бюджет, в качестве частичной компенсации и стимулирования роста налогового потенциала получают дотации. Однако при этом поступления от обособленных подразделений участников консолидированных групп налогоплательщиков, которые фактически работают на территории региона, но имеют головные организации в других субъектах, учитываются согласно методике распределения дотаций поступлений по другим регионам. Для Самарской области доля таких поступлений составляет 40%. «Предлагаю в 2019 году на основании анализа данных отчетностей за 2018 год обсудить иные объективные подходы к распределению дотаций, учитывающие реальные поступления налога на прибыль в федеральный бюджет с территории регионов», — предложил спикер.
Еще одна важная тема, которую затронул губернатор, касалась реализации майского указа № 204, по итогам которого было сформировано 12 национальных проектов. «Федеральным бюджетом на эти цели предусмотрены значительные средства. Вместе с тем до настоящего времени субсидии в рамках нацпроектов между регионами не распределены, отсутствует понимание по мероприятиям, по суммам, — отметил Азаров. — Региональные бюджеты должны быть внесены в законодательные органы субъектов до 1 ноября, и отсутствие этой информации не позволит включить необходимые средства на обеспечение софинансирования в областные бюджеты. По этой причине есть риск принятия региональных бюджетов с последующими значительными корректировками, в том числе затрагивающими принятые социально значимые расходные обязательства». Спикер считает, что федеральные органы исполнительной власти в кратчайшие сроки должны довести до регионов сведения о конкретных мероприятиях в рамках нацпроектов, которые требуют софинансирования за счет бюджетов субъектов РФ.
О. В. ИЗУТОВА
