О том, как работает единая информационная система в сфере закупок сегодня, и о планах по совершенствованию ее функционала рассказала заместитель руководителя Федерального казначейства Анна Теймуразовна КАТАМАДЗЕ.
— Анна Теймуразовна, масштабный проект Федерального казначейства — это администрирование и развитие единой информационной системы закупок. Система работает с 2011 года, но, наверное, качественный прорыв она сделала в последние два года. Какие наиболее значимые достижения вы можете отметить?
— Долгий период времени подходы к развитию системы в основном носили точечный характер. Сегодня этот подход мы поменяли полностью. Наши доработки теперь четко привязаны ко всем закупочным процессам: от планирования до исполнения контракта.
Второй момент — в системе появилось много нового функционала, что в первую очередь связано с необходимостью реализации в ЕИС поручений Президента РФ и Правительства РФ, а также с существенным изменением федерального законодательства в сфере контрактных отношений. Было принято два глобальных закона — № 504 ФЗ и № 505 ФЗ, которые внесли изменения в Федеральный закон № 44 ФЗ и потребовали от нас корректировки информационной системы практически на 70 процентов.
Во взаимодействии с информационной системой Минздрава России сформирован и описан Справочник по лекарственным препаратам — описали все лекарства вплоть до дозировок, конкретных единиц измерения, форм. Теперь все объекты закупок во всех закупочных документах формируются только в соответствии с этими описаниями. Затем нужно было откалибровать условия контрактов, так как они очень существенно влияют на цену. Если каждый заказчик заключает контракты по своим условиям, понятно, что мы не можем на их основании сформировать некую усредненную цену. Поэтому была проделана большая работа Минздравом по разработке и утверждению типового контракта на закупку лекарств и приказа Минздрава по формированию начальной цены контракта. Это все легло в основу изменения процессов в единой информационной системе.
— Это дало заказчику какие-то плюсы?
— Сейчас референтная цена для заказчика выводится автоматически, и он ею руководствуется, если не хочет нарушить законодательство.
— А плюсы для Федерального казначейства, которое осуществляет контроль в сфере закупок в чем?
— Мы на сегодняшний день получили возможность анализировать информацию о нарушениях при закупках лекарственных препаратов в течение двух-трех дней, тогда как ранее наши контролеры могли потратить на это годы.
— Вы планируете применять похожие технологии при организации закупочного процесса в других отраслях экономики?
— Конечно. На примере фармацевтической продукции мы апробировали подход по полной оцифровке закупочной деятельности и теперь можем его тиражировать на закупку продукции других отраслей. Но для этого необходимо, чтобы, во-первых, по этим направлениям тоже были утверждены типовые контракты с конкретными условиями. Во-вторых, нужно наполнять каталог товаров, работ и услуг. Понятно, что есть такие виды товаров и работ, которые целиком описать невозможно, но если регулятор будет стремиться детально описывать объекты закупок в каталоге, а федеральные отраслевые органы исполнительной власти — издавать полноценные типовые контракты, то мы сможем большой объем работы автоматизировать и создать систему контроля, позволяющую не просто видеть свершившиеся нарушения, а не допускать их.
Еще один существенный прорыв в развитии цифровых технологий в сфере закупок — это перевод всех видов закупочных процедур в электронный вид. Будет применяться новая схема электронных торгов и, что очень важно, новая схема электронной контрактации. С 1 января 2019 года новая схема электронной контрактации становится обязательной абсолютно для всех, это будет реализовано в единой информационной системе. Кроме того, с 1 января 2019 года Федеральное казначейство вступает в полномочия органа, который ведет единый реестр участников закупок.
— То есть вы будете работать не только со своим традиционным контингентом?
— Да. Классическая клиентура Казначейства России — это бюджетная сеть, но теперь мы начинаем взаимодействовать с коммерческим сектором. С 1 января участвовать в закупочном процессе сможет только тот поставщик, который занесен в единый реестр. Для нас наполнение реестра — большой вызов с точки зрения проведения организационных мероприятий. Мы к этому готовы и вместе с Минфином России планируем начать разъяснения в предпринимательской среде.
Сейчас в высокой степени готовности находится проект постановления Правительства РФ, утверждающего порядок ведения реестра и включения содержащейся в нем информации в ЕИС. Федеральное казначейство принимало активное участие в подготовке документа, и 70 процентов процессов, которые туда включены, автоматизированы. Например, мы автоматически обеспечиваем проверку информации в налоговой службе, в том числе иностранных лиц, сами формируем перечни субъектов малого и среднего предпринимательства. Кроме того, единый реестр участников закупок — это перечень не только юридических, но и физических лиц, имеющих право действовать от имени этих юридических лиц. Задача непростая, но мы это сделали…
— Это создаст дополнительные сложности для потенциальных поставщиков?
— Все лица, имеющие право действовать от имени юридического лица без доверенности, то есть генеральные директора, должны будут в обязательном порядке зайти в личный кабинет поставщика, который мы откроем с 1 января в системе ЕИС, и раздать полномочия своим сотрудникам: право на подписание контракта, подачу заявок, внесение и обновление сведений в едином реестре участников закупок. Но это действие однократное.
И еще одно новшество, которое мы вводим, — инструмент электронного актирования. Жизнь ведь не заканчивается подписанием электронного контракта, а только начинается. В этом году мы провели большую работу для того, чтобы связать всю информацию, то есть первичную документированную информацию о подписанных контрактах в ЕИС, с казначейской системой управления расходами. Теперь у нас исключены случаи, когда кто-то заключит контракт и внесет сведения в реестры, не имея на то соответствующих доведенных лимитов. В следующем году мы планируем сделать то же самое на этапе актирования.
— Внедрение всего нового не может проходить без сложностей. Какая работа проводится для того, чтобы максимально снизить риски некорректной работы системы?
— Полтора года назад систему действительно потрясло. Имелись проблемы, которые носили как объективный, так и субъективный характер. Это было вызвано необходимостью оперативно исполнять нормативные правовые акты, которые имеют большое влияние на то, что происходит в системе. Но если мы узнаем о вышедших и вступивших в силу документах, которые меняют что-то в закупочной деятельности, из «Российской газеты», это неправильно — мы не можем моментально скорректировать сервисы. А было именно так.
Сейчас многое изменилось. Конечно, мы не можем влиять на законодательные процессы, но мы отладили систему согласования с регуляторами законодательных инициатив и оценки сроков и масштабов их воздействия.
В Федеральном казначействе сейчас работает регламент оценки влияния на ЕИС любых поручений, проектов законов, предложений в НПА, в соответствии с которым каждый заходящий документ попадает под определенный стандарт и под определенный протокол его рассмотрения. Когда больной попадает в больницу, составляется протокол лечения. Если пациент сам пришел в приемный покой — это один стандарт, если его привезли на машине скорой помощи — другой. Наш стандарт состоит в том, что каждый входящий документ требует экстренных действий. Специалисты Казначейства России, работающие в составе проектных команд, должны в течение суток понять: оказывает внешнее изменение влияние на систему или нет. Если да, то мы начинаем детально разбираться, примерно прикидывать сроки, в которые можем уложиться с внесением изменений в ЕИС. Убрать, например, из реестра контрактов какой-то реквизит или, наоборот, добавить на первый взгляд несложно, но на самом деле это затрагивает абсолютно все цепочки системы. Поэтому после проведения анализа изменения мы сообщаем разработчикам нормативного правового акта, какой срок нам потребуется для доработки функционала (если это требуется), а в некоторых случаях просим скорректировать положения актов, потому что предложенные нормы не ложатся в логику системы.
— Кроме того, ЕИС ведь очень сложная система…
— Безусловно. ЕИС существенно отличается от других, в том числе крупных, систем. Я много консультировалась с разработчиками и операторами больших ИT-систем, и знаете, что получается? Многие системы — высоконагруженные системы, но количество бизнес-процессов, которые там спроектированы, незначительное, и они годами не меняются. В сфере закупок — джаз: у нас законодательство меняется каждый год, выходит бесчисленное количество актов, поступает масса поручений и существенным образом постоянно реформируются нормы права. Плюс перед нами стоят внутренние задачи по автоматизации контрольной деятельности, подготовке аналитики.
— Мы сейчас говорим о необходимости реагировать на изменения законодательства, поручения руководства страны, а как строится работа с жалобами и предложениями пользователей системы?
— У нас есть служба инцидентов, есть система управления, где все инциденты регистрируются. Наш клиент, обратившийся в Федеральное казначейство, с 1 января этого года получает отбивку номера заведенного в системе инцидента и дальше ждет решения проблемы.
— Долго ждет?
— По-разному. Проблема может решиться и сиюминутно. Вся работа с инцидентами разделена по трем линиям. Первая линия — это прием и фиксация обращений. Если клиент просто не разобрался с функционалом — а обновлений у нас так много, что это вполне закономерно, — то консультация может быть проведена незамедлительно, и проблема снимается. Кстати, таких обращений — 80 процентов. Если вопрос не исчерпан: что-то не так в системе или ситуация заказчика уникальна, и система начала брыкаться, — то формируется инцидент и поступает на рассмотрение второй линии. Вторая линия — это аналитики, которые во взаимодействии с разработчиками, то есть третьей линией, начинают разбираться, насколько проблема массовая и критичная. Затем вторая линия формирует решение и передает инцидент на третью линию. Причем у нас работает система приоритизации. Если проблема блокирует размещение заказа, то по регламенту ее устранение должно занять не более двух дней. Если проблема не блокирующая и возможно обходное решение, разработка ставит инцидент на очередь и примет меры по его устранению в одну из ближайших пятниц, то есть клиенту придется ждать, условно говоря, неделю.
— В это время клиент может узнать о стадии решения его проблемы?
— К сожалению, сейчас — и много лет было так — наш клиент не видит статуса решения инцидентов. Не получив обратной связи, он обращается к нам снова и тем самым плодит новые инциденты. Поэтому со следующего года мы начинаем вести всю инцидентную работу в ЕИС, а не в сторонней системе: рассмотрение инцидента должно быть строго привязано ко всему закупочному процессу, а сам процесс виден в системе и личном кабинете заказчика. Заказчик в личном кабинете будет формировать инцидент, там же видеть отбивку по статусам, а также иметь возможность общаться в чате с сотрудником второй линии, который занимается его инцидентом.
— Технологии развиваются стремительно, и нет пределов совершенству. Что еще вы планируете улучшить в работе ЕИС в ближайшее время?
— В настоящее время существенные обновления требуют ухода ЕИС на регламент, тогда как современные системы должны уметь обновляться в процессе деятельности. Мы вели переговоры с архитекторами системы, чтобы перейти на режим сплошной работы. Могу сказать, что такого нет нигде, особенно это нереально звучит в отношении ЕИС, которая настолько загружена процессами и пользователями. Тем не менее мы нашли способ применить некоторые архитектурные хитрости и значительно снизить время проведения регламентных работ. Сейчас регламент занимает 15 процентов общего времени функционирования системы, в 2019 году мы выйдем на пять процентов. Кроме того, большую часть доработок, накатку версий мы будем осуществлять без остановки системы. Таким образом, разгрузим очередь инцидентов.
— А какие контрольные функции, которые пока выполняются глазами и руками контролеров, возможно будет автоматизировать в дальнейшем?
— Сегодня в системе зашито более 10 тысяч различных автоматических контролей. В основном это контроль сроков размещения документации, внесения определенных сведений. В следующем году — и это для нас серьезный вызов — мы планируем автоматизировать контроли цен, или, точнее, предконтроли начальных цен. И здесь нам нужно серьезно поработать во взаимодействии с Минфином РФ над методологией описания предмета закупки. Если несколько заказчиков покупают гречку, описать ее они должны одинаково, чтобы система могла сопоставить цены.
На повестке дня — развитие аналитических возможностей ЕИС. Мы должны иметь возможность сопоставлять цены на гречку, не используя контракты, нужно разработать алгоритм, который позволит откидывать предлагаемые рынком аномально высокие или аномально низкие цены на товары, работы и услуги. К сожалению, с этим имеются проблемы: у нас нет активной электронной торговли B2B, строительной биржи, например.
— Мы сейчас говорим про гречку, а государство больше всего тратит не на крупу, а на строительство. Как можно будет контролировать Н(М)ЦК в этой сфере?
— Да, строительные контракты занимают больше 50 процентов российских закупок. В своей основе эти контракты состоят из товарных позиций — это строительные материалы. Если бы мы получили возможность видеть все рыночные цены, то, наверное, существенным образом могли бы повлиять на ценообразование в строительной сфере. Перспектива развития системы такова, что она автоматически не позволит сформировать цену лота, если она превышает определенные значения. Это стратегическая цель.
И еще. Я вернусь к разговору об электронной контрактации, электронном актировании. Перед Казначейством России стоит задача по развитию казначейского сопровождения крупных контрактов. Те контракты, которые заключаются не на конкурентных рынках, имеют большой объем авансирования и так далее, попадают под казначейское сопровождение. Это значит, что все, задействованные в цепочке кооперации, должны открывать лицевые счета в Федеральном казначействе, и авансы будут перечисляться не на расчетные счета банков, а на лицевые счета участников исполнения контракта для целей расчетов со своими субподрядчиками. А мы раскассируем деньги только под конкретные работы, товары, услуги и под зарплатную ведомость. Последнее уменьшает риски того, что деньги будут лежать на депозитах. Для этих целей в ЕИС должны быть созданы инструменты, которые позволят автоматически внести в систему эти субдоговоры и субакты, связать их с платежами.
Параллельно с этим мы сейчас готовим документы для того, чтобы стать одним из участников электронного документооборота налоговой службы. Это позволит поставщикам вне зависимости от того, работают они непосредственно с госзаказчиком или являются каким-то звеном цепочки, одновременно заключить свой контракт или договор-сделку, актировать его и отчитаться перед налоговой, используя наш сервис для формирования необходимых документов. Таким образом, ЕИС станет большим сервисом по электронному документообороту между заказчиками и участниками рынка не только в рамках госконтракта, но и в рамках всей цепочки внутри.
Для участников казначейского сопровождения это будет носить обязательный характер — нам для того, чтобы раскассировать деньги на лицевых счетах, нужна юридически значимая фактура в виде субдоговоров и субактов, которые будут формироваться в ЕИС. Соответствующие поправки в федеральный закон с Минфином России уже проработаны, они будут дальше двигаться в рамках законопроектной работы. В перспективе мы сможем предложить подходы к формированию начальных цен, потому что благодаря наличию в ЕИС субдоговоров мы будем видеть фактически понесенные затраты, сравнивать стартовую цену и реальные договоры. В результате будет разработан инструмент контроля за образованием Н(М)ЦК, который станет более действенным, нежели непонятные, вялые правила по формированию начальных цен. Это гораздо более понятный подход и для заказчика, который все время боится, что он ошибся в определении Н(М)ЦК, и для поставщика, который хочет работать честно. Такое опрозрачивание деятельности в сфере контрактных отношений гораздо более действенно, чем дубина.
Подготовила С. В. МАРТЫНЕНКО
