Марина Алексеевна КАШКАРЁВА, начальник отдела регулирования и мониторинга закупок Управления муниципальных закупок Администрации города Челябинска
Действующая контрактная система предусматривает системный подход к планированию закупки, ее осуществлению, заключению и исполнению государственных и муниципальных контрактов и т. д. Это огромный плюс. Минус в том, что пока эти этапы не так совершенны, как хотелось бы. Поговорим об этапе планирования.
Прошло пять лет с момента вступления в силу закона о контрактной системе. За это время количество принятых поправок привело к кардинальным изменениям большинства ключевых положений закона. Однако несколько норм закона остаются неизменными. К ним относятся статьи, определяющие цели закупок, порядок планирования и подходы к нормированию закупок. При этом изначально заложенный принцип единства бюджетного и закупочного процессов вкупе с программным подходом к закупкам был и остается краеугольным камнем контрактной системы.
Отложенный срок ввода в действие статей по планированию и финансовому контролю позволял провести серьезные подготовительные мероприятия, обеспечить взаимодействие заинтересованных сторон, разработать в полном объеме нормативную и техническую базу для планирования закупок. Финансовый контроль же подключается тогда, когда система настроена и полностью работоспособна.
Практическая реализация перечисленных положений закона о контрактной системе выявила его системные недочеты. Так, на наш взгляд, недооценена роль главных распорядителей средств бюджета. Мы наблюдаем фактический разрыв между финансовыми и контрактными службами заказчиков.
Общие подходы к планированию закупок, определенные Министерством финансов РФ, отражены на рисунке 1. План закупок, базовый документ стратегического планирования, формируется на основании мероприятий государственной/муниципальной программы и должен быть одним из источников обоснования бюджетных ассигнований на закупки. А значит, разработка плана закупок должна входить в зону ответственности финансовой службы. При этом проект плана закупок — опережающий документ, к разработке которого необходимо приступить до начала формирования бюджета. На деле зачастую разработка плана закупок возлагается на контрактного управляющего, роль которого нередко исполняет заведующий хозяйством, учитель информатики, бухгалтер. Этот сотрудник получает сведения об общей сумме средств, направляемых на закупки по итогам принятия бюджета. После чего составляется и размещается в единой информационной системе формальный план закупок и еще более формальный план-график. Как следствие, в течение года происходит многократное изменение документов о планировании, закупки производятся хаотично, с преобладанием способов закупки у единственного поставщика.
При таком подходе к планированию закупок выпадает ключевое звено — главный распорядитель средств бюджета. Именно ГРБС отвечает за исполнение муниципальной программы, определяет стратегические цели и тактические решения в отрасли, направленные на исполнение мероприятий программы. И если не выстроен управленческий механизм взаимодействия ГРБС и подведомственных учреждений, закупочный механизм будет неэффективным и слабо контролируемым.
Опыт Челябинска
Уполномоченный орган в сфере закупок в городе Челябинске своевременно изучил данную проблему, спланировал и реализовал действия, которые позволили не только обеспечить вхождение контрактной системы города в новые условия, но и качественно изменить систему управления закупками как на уровне города, так и у конкретных заказчиков. Построение контрактной системы в Челябинске проводилось на основе утвержденной в 2013 году Концепции перехода к контрактной системе. В ходе реализации концепции осуществлены планомерные и последовательные действия, обеспечивающие замкнутый цикл осуществления закупочной деятельности на основе централизации и автоматизации закупок. Реализован комплекс мероприятий, в которых планирование закупок вписано в общую канву.
Рисунок 2. Схема организации процесса планирования с проведением процедур ведомственного контроля и согласования планов закупокУже при разработке концепции стало очевидно, что обеспечить ответственный, квалифицированный подход к развитию механизмов качественного управления муниципальными программами невозможно, если оставить конечного заказчика один на один с контрактной системой. Координатором и организатором деятельности закупочных служб подведомственных учреждений должна стать контрактная служба ГРБС, ассоциированная с финансовыми подразделениями.
В качестве возможного механизма такого взаимодействия в законе о контрактной системе определен ведомственный контроль. При поверхностном подходе может показаться, что статуса контролера недостаточно для обеспечения руководства отраслью в полном объеме. Однако при разработке основополагающих документов нам удалось определить ключевые подходы и разработать механизмы, позволившие ГРБС стать фундаментальной основой контрактной службы отрасли.
Основные позиции взаимодействия участников контрактной системы Челябинска определены в постановлении администрации города от 31 декабря 2013 года № 279-п «Об утверждении Порядка регулирования отношений в контрактной системе города Челябинска». Контрактная система города представляет собой трехуровневую конструкцию: заказчик — ГРБС — Управление муниципальных закупок Администрации Челябинска. Последнее определено органом по регулированию отношений, мониторингу в контрактной системе, а также органом, уполномоченным на осуществление закупок.
Автоматизация закупочного процесса
В ходе внедрения такой конструкции стало очевидно, что обеспечение взаимодействия сторон контрактной системы, а также качественное проведение закупок невозможны без наличия в городе ресурса автоматизации закупочного процесса, включающего обеспечение полного цикла электронного документооборота. Таким ресурсом стала муниципальная информационная система в сфере закупок города Челябинска (МИС), адрес сайта: zakaz.cheladm.ru.
Рисунок 3. Разработка и опубликование планов-графиков с проведением процедуры ведомственного контроляРассмотрим, как работает система на стадии планирования закупок. В течение года ГРБС совместно с подведомственными учреждениями разрабатывает планы закупок. Это позволяет выполнить несколько задач. Во-первых, координация планирования позволяет осуществлять контроль со стороны ГРБС за целесообразностью планируемых закупок, соответствием целям муниципальных программ. Ведь именно ГРБС отвечает за исполнение программ, а значит, исполнение целей закупок. Во-вторых, обеспечивается равномерная загрузка уполномоченного органа за счет контроля за сроками проведения закупок, в том числе со стороны ГРБС. В-третьих, исключаются закупки излишних товаров, работ, услуг, предметов роскоши еще на стадии предпланирования, до момента размещения планов-графиков на общероссийском сайте. И наконец, осуществляется профилактика возможных нарушений требований законодательства.
При этом указанная трехуровневая схема позволяет обеспечить координацию закупочных служб с финансовыми под эгидой и контролем ГРБС. Схема организации процесса планирования с проведением процедур ведомственного контроля и согласования планов закупок приведена на рисунке 2.
Необходимо обратить внимание на то, что основные процедуры проходят в МИС, что позволяет в полной мере осуществить координацию деятельности подведомственных учреждений на стадии разработки проекта плана закупок. Конечная стадия — опубликование планов закупок в ЕИС — занимает небольшой промежуток времени, обеспечивается штатными средствами интеграции МИС и ЕИС, при этом минимизируются случаи ошибок и недоработок со стороны заказчика. Аналогично реализован процесс разработки и опубликования планов-графиков (рисунок 3).
В настоящее время описанная система реализована в деятельности контрактных служб 19 ГРБС и более 500 подведомственных учреждений Челябинска. В МИС зарегистрировано свыше 1,6 тысячи работников контрактной системы города.
В процессе деятельности контрактной системы города стало очевидно, что необходимо сделать следующий шаг — сформировать сводный проект планов-графиков. Это позволит обеспечить потребности заказчиков при равномерном планировании закупок, увеличить прозрачность закупок за счет роста количества конкурентных процедур и совместных торгов, исключит пиковые нагрузки на уполномоченный орган.
Мы считаем, что созданные в Челябинске механизмы взаимодействия участников контрактной системы, включая финансовые подразделения, способны обеспечить исполнение мероприятий муниципальных программ в части закупочной деятельности, как следствие — привести к прозрачности и достижимости целей закупок, а также повысить эффективность закупочного процесса.
