Во всех органах государственной исполнительной власти Вологодской области организован внутренний финансовый контроль и внутренний финансовый аудит. Несмотря на имеющиеся сложности применения данных инструментов, качество ВФК и ВФА улучшается. Эти бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств постоянно находятся в поле зрения регионального департамента финансов. О том, какая именно работа проведена для совершенствования контроля первого уровня, рассказала заместитель губернатора — начальник Департамента финансов Вологодской области Валентина Николаевна АРТАМОНОВА.
— Валентина Николаевна, начиная с 2017 года в Вологодской области проводится активная работа по совершенствованию внутреннего финансового контроля и аудита в органах исполнительной власти области. Расскажите, пожалуйста, более подробно об этом процессе. Каких успехов удалось добиться?
— Координатором всей этой работы по поручению губернатора области стал региональный департамент финансов. В целях реализации проекта был разработан план мероприятий (дорожная карта) по совершенствованию системы внутреннего финансового контроля и аудита в органах исполнительной государственной власти области. Кроме того, при руководителе департамента финансов создан координационный совет по обеспечению взаимодействия органов исполнительной власти области при осуществлении ими внутреннего финансового контроля. На заседаниях этого совета системно рассматриваются промежуточные итоги и проблемные вопросы реализации дорожной карты (рисунок 1).
Исполнение мероприятий дорожной карты началось с инвентаризации утвержденных главными администраторами бюджетных средств внутренних стандартов (порядков, правил) организации внутреннего финансового контроля. По результатам анализа органам исполнительной власти было поручено актуализировать их с применением единообразного подхода.
— В чем заключается этот единообразный подход?
— Для нас было принципиально важно, чтобы правовой акт, регулирующий осуществление ВФК, содержал полный перечень внутренних бюджетных процедур, которые фактически осуществляет орган исполнительной власти, порядки формирования планов внутреннего финансового контроля, перечней операций, журналов внутреннего финансового контроля, отчетов о результатах внутреннего финансового контроля. Органы власти должны предусмотреть в своих правовых актах обязательность ежегодного размещения в установленные сроки информации об осуществлении внутреннего финансового контроля в сети интернет и информирования департамента финансов о наличии признаков нарушений бюджетного законодательства, которые невозможно устранить. На территории области реализуется проект по централизации бухгалтерского учета в органах власти. При этом передать полномочия по осуществлению внутреннего финансового контроля централизованной бухгалтерии невозможно. Поэтому для нас было важно, чтобы в нормативных актах главных администраторов бюджетных средств было отражено, что централизованная бухгалтерия является соисполнителем по выполнению таких бюджетных процедур, как ведение бюджетного учета и составление бюджетной отчетности.
Следующим шагом стало уточнение главными администраторами бюджетных средств перечней процессов и операций внутренних бюджетных процедур, необходимых для формирования плана внутреннего финансового контроля. Потребность в этом возникла потому, что при проверках перечней процессов и операций, самостоятельно устанавливаемых для выполнения внутренних бюджетных процедур главными администраторами бюджетных средств, выявлялось, что эти перечни далеко не всегда позволяли раскрыть выполнение бюджетной процедуры.
Рисунок 1. Совершенствование системы внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита— Департамент финансов только обязывал администраторов провести ту или иную работу или вами была организована какая-то методологическая поддержка?
— Безусловно, мы помогали в работе. Предварительно департамент финансов подготовил методические рекомендации по осуществлению внутреннего финансового контроля, в которых содержались примерные перечни процессов внутренних бюджетных процедур. Эти примерные перечни сотрудники департамента представляли в том числе на рабочих встречах с руководителями и специалистами органов исполнительной власти области. Главным администраторам бюджетных средств оставалось лишь дополнить базовые перечни процессами и операциями, определяющими специфику деятельности того или иного органа.
Важным мероприятием исполнения дорожной карты стала разработка так называемых чек-листов. Дело в том, что в ходе контрольных мероприятий контрольный блок департамента финансов неоднократно устанавливал, что при принятии решений о выделении бюджетных средств главными администраторами не проводилась оценка принимаемых решений на соответствие нормативным правовым актам, регламентирующим процедуры бюджетного финансирования. Поэтому мы предложили руководителям органов исполнительной власти области перед принятием решения о выделении бюджетных средств проводить такую контрольную операцию, как заполнение чек-листа. Основными показаниями к оформлению чек-листа являются:
-
наличие условий предоставления субсидий;
-
наличие необходимости представления каких-либо документов получателем субсидий;
-
наличие необходимости оценки документов, представленных получателем субсидий;
-
наличие необходимости составления отчета о достижении целевых показателей (при повторном предоставлении субсидии).
Соответственно, заполнение чек-листа предполагает проверку наличия документов, необходимых для предоставления субсидии; самих документов — на соответствие условиям предоставления субсидии; расчета объема субсидии и целевых показателей; проекта договора (соглашения) о предоставлении субсидии.
— Департамент финансов уделяет внимание тому, как применяется администратором бюджетных средств риск-ориентированный подход к осуществлению внутреннего финансового контроля?
— В методических рекомендациях мы подробно разъяснили органам власти, как применять риск-ориентированный подход в планировании контрольной деятельности. Учитывая, что решение главного администратора об отнесении операции к подлежащим контролю субъективно, мы понимали важность применения единообразных подходов к определению степени риска. Ситуации, когда органы власти по-разному определяют рискоемкость одних и тех же процессов внутренних бюджетных процедур (соответственно, кто-то включает их в план ВФК, а кто-то нет), быть не должно. Поэтому мы предложили главным администраторам бюджетных средств всегда считать рискованными и требующими системного контроля такие операции, как:
-
формирование государственных заданий подведомственным учреждениям;
-
распределение бюджетных ассигнований по расходам на содержание органа власти;
-
исчисление и осуществление платежей в областной бюджет;
-
расчет фонда оплаты труда;
-
проверка достижения получателями средств бюджета значений показателей результативности предоставления субсидий, установленных соглашениями;
-
рассмотрение отчетности об использовании субсидий;
-
проверка документов на предоставление субсидий в соответствии с нормативными правовыми актами области.
Во-первых, данные операции непосредственно связаны с выделением бюджетных средств, а во-вторых, именно при их выполнении и допускается основной объем нарушений бюджетного законодательства. С учетом наших предложений главные администраторы бюджетных средств скорректировали планы внутреннего финансового контроля. Далее мы обязали их закрепить в положениях структурных подразделений и в должностных регламентах обязанности и полномочия по организации и осуществлению внутреннего финансового контроля, в том числе и в должностных регламентах руководителей органов власти.
— Что касается руководителей, то важнейшим условием для запуска механизма осуществления добросовестного и качественного внутреннего финансового контроля является именно их в этом заинтересованность. Каким образом можно создать мотивацию?
— Именно для этого мы включили в KPI руководителей и специалистов органов власти показатели, причем имеющие значительный вес, характеризующие качество внутреннего финансового контроля, в том числе количество повторных нарушений, выявленных органами государственного финансового контроля, и оценку качества внутреннего финансового контроля департаментом финансов области. Также мы изменили и сами показатели оценки организации и эффективности внутреннего финансового контроля в органах исполнительной власти области.
Рисунок 2. Оценка качества осуществления органами исполнительной государственной власти Вологодской области ВФК и ВВА— К бюджетным полномочиям органов государственной власти относится и осуществление внутреннего финансового аудита. Что делается в регионе для качественной организации исполнения этой функции?
— Работа идет примерно по такому же сценарию. Органы власти под контролем департамента финансов скорректировали свои организационные структуры, обеспечив функциональную независимость специалистов, занимающихся внутренним финансовым аудитом, внесли изменения в должностные регламенты должностных лиц, осуществляющих внутренний финансовый аудит, разработали и утвердили план внутреннего финансового аудита на 2018 год. На сегодняшний день внутренний финансовый аудит осуществляется во всех органах исполнительной власти области.
В свою очередь, департамент финансов утвердил для главных распорядителей методические рекомендации по осуществлению внутреннего финансового аудита, организовал обучение и повышение квалификационных навыков руководителей и специалистов, осуществляющих внутренний финансовый контроль и аудит. В настоящее время мы занимаемся созданием информационной системы по внутреннему финансовому контролю и аудиту, в которую будут интегрированы все органы власти.
Проведенный во всех органах исполнительной власти области анализ осуществления в 2017 году внутреннего финансового контроля и аудита показал, что реализация мероприятий дорожной карты по совершенствованию ВФК и ВФА способствовала существенному повышению их качества. Если по итогам 2016 года средний результат оценки качества ВФК и ВФА, определенной на основании разработанной Минфином России методики внешней оценки качества внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита, осуществляемой органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, составлял 28 процентов, то в 2017 году — уже 58 процентов (рисунок 2).
На довольно высоком уровне у нас качество нормативно-правового обеспечения осуществления внутреннего финансового и контроля, и аудита, подготовки к проведению внутреннего финансового контроля, организации и осуществления внутреннего финансового контроля. На более низком уровне — качество подготовки к проведению внутреннего финансового аудита и качество его организации и осуществления.
В целях обеспечения функциональной независимости у большинства главных администраторов бюджетных средств полномочия по осуществлению внутреннего финансового аудита исполняют структурные подразделения, не участвующие в бюджетных процедурах и, соответственно, не осуществляющие внутренний финансовый контроль. Специалисты данных подразделений зачастую не имеют финансового образования. Кроме того, полномочия добавлены к уже имеющимся — штатная численность не увеличена. Будет ли все это работать на качество внутреннего финансового аудита — вопрос.
Более того, в органах с небольшой штатной численностью, как следует из сложившейся практики, полномочия по ВФА возлагают на заместителя руководителя в качестве дополнительной нагрузки. Это также, по нашему мнению, может привести к тому, что полномочие будет исполняться лишь формально. Считаем, что для решения подобных проблем в бюджетном законодательстве должна быть предусмотрена возможность передачи полномочий по осуществлению внутреннего финансового аудита от одного главного администратора бюджетных средств другому.
Но в заключение я хочу сказать, что при всех имеющихся сложностях осуществления ВФК и ВФА это, безусловно, важнейшие инструменты повышения эффективности и результативности расходов в бюджетной сфере.
Подготовила Е. П. БЕСПАЛОВА
