Систему социальной поддержки населения РФ сегодня регулирует более 125 федеральных нормативных правовых актов и огромное количество региональных документов. Действующий массив нормативки создает проблемы как получателям помощи, так и самим органам власти. О том, как некоторые регионы решили этот вопрос, рассказала Олеся Александровна ФЕОКТИСТОВА, руководитель Центра финансов социальной сферы НИФИ, кандидат экономических наук.
— Олеся Александровна, количество действующих нормативных правовых актов в сфере социальной защиты населения, если учитывать и региональный сегмент, сегодня исчисляется сотнями. В то же время в некоторых субъектах нормативная база сведена к минимуму. За счет чего удалось решить проблему?
— Действительно, эта проблема в ряде субъектов РФ решена посредством принятия социальных кодексов, в которых систематизировано региональное социальное законодательство путем кодификации действовавших в сфере социальной защиты населения (и отмененных вследствие принятия указанных кодексов) нормативных правовых актов. Мы (НИФИ) провели в этом году большое исследование и изучили опыт всех регионов, которые прошли путь кодификации своего законодательства в сфере социальной защиты.
Социальные кодексы в настоящее время действуют в семи субъектах РФ: Белгородской, Волгоградской, Омской, Ярославской, Ленинградской и Астраханской областях, а также в Санкт-Петербурге. Хотелось бы подчеркнуть, что данные документы представляют собой результат титанической деятельности в первую очередь органов управления социальной защиты населения этих регионов. Именно они проделали огромную работу. В Ярославской области в результате принятия социального кодекса было кодифицировано 27 региональных законов и около 120 иных нормативных актов, устанавливавших меры социальной поддержки и социальной помощи, порядок их предоставления. Социальные кодексы Санкт-Петербурга и Волгоградской области объединили в себе более 170 региональных нормативных правовых актов (каждый). В Ленинградской области система социальной поддержки населения регулировалась более 60 областными законами, созданными на протяжении 15 лет, а количество подзаконных актов приближалось к 100.
Все региональные примеры кодификации социального законодательства доказывают возможность объединения в одном документе нормативных положений, регулирующих всю систему мер социальной поддержки в натуральной и денежной форме для различных категорий граждан, оказания адресной социальной помощи малоимущим гражданам, и даже предоставление социальных услуг в рамках социального обслуживания населения. В частности, законодатели Омской области включили в социальный кодекс положения, регулирующие сферу социального обслуживания населения. Комитет социальной защиты населения Ленинградской области также планирует ввести в свой кодекс соответствующий раздел.
— Каких эффектов удалось достичь регионам, принявшим социальные кодексы?
— В первую очередь необходимо отметить, что проведенная регионами кодификация (по крайней мере, в нескольких последних по времени документах) — это не просто механическое объединение действовавших нормативных правовых актов. Это переосмысление всей системы социальной поддержки в регионе, формирование новых принципов ее предоставления, постановка новых актуальных целей и задач, упорядочение действующего и формирование нового понятийного аппарата.
Мы на протяжении нескольких лет говорим о том, что федеральное законодательство, а следом за ним и региональное, как правило, не содержат определений базовых понятий, несмотря на то что они имеют очень широкое применение не только в обиходе, но и в действующих нормативных правовых актах. Это и понятия нуждаемости, критериев нуждаемости, адресности, малоимущности и так далее. Все об этом говорят, но что под этим понимает каждый конкретно — неизвестно. Все это приводит к разночтению норм и не способствует созданию на уровне государства единого правового режима регулирования отношений в данной сфере.
В ходе работы по кодификации социального законодательства регионы провели полную инвентаризацию не только своих социальных обязательств, но и механизмов и форм их предоставления. Несмотря на стремительное развитие и цифровизацию экономики и общества, система соцподдержки в своем устройстве (подходы к управлению системой социальной защиты) во многих регионах осталась на архаичном уровне. Нам кажется очевидным, что сегодня в процесс управления отраслью срочно нужно внедрять и современные эффективные технологии предоставления помощи гражданам, и современные информационные и электронные технологии. Кодификацию законодательства и как процесс, и как результат можно смело отнести к одному из таких направлений.
Кроме того, в кодификации есть положительные стороны и для самих граждан — получателей помощи и социальных услуг. Как говорят регионы, объединение множества действовавших правовых актов, отбор, переработка и согласование между собой всех норм в одном месте позволяют гражданам из единого документа узнать, на какие меры социальной поддержки и (или) социальные услуги они могут претендовать, какой орган власти отвечает за предоставление той или иной услуги, выплаты пособия или компенсации.
— Принятие социальных кодексов как-то изменило существующие в регионах системы мер социальной поддержки?
— Безусловно. В большей степени это, конечно, касается самых последних принятых документов, в которых регионы старались учесть все новые веяния. Так, например, одновременно с принятием социальных кодексов в субъектах были введены критерии нуждаемости и принцип адресности при предоставлении ряда мер социальной поддержки, что позволило существенно увеличить эффективность ее предоставления.
Наиболее яркими примерами здесь служат социальные кодексы Волгоградской и Ленинградской областей. Они изначально строились на основе принципа адресности и учета нуждаемости. Так, в Волгоградской области в содержание кодекса регион ввел новые подходы к измерению нуждаемости в адресной социальной помощи. Помимо оценки доходов был введен имущественный фильтр (оценка наличия или отсутствия определенного имущества), также были введены требования обязательного трудоустройства трудоспособных граждан. Если они обращаются к государству за помощью — они должны работать или находиться в поиске работы и не являться индивидуальными предпринимателями.
Во многом похожие принципы нуждаемости также изначально закладывались и в кодекс Ленинградской области (за исключением имущественного фильтра). Однако ее подход отличается от других. Область в качестве критерия нуждаемости использует не прожиточный минимум, а средний или среднедушевой доход. Применяется несколько линий отсечения и разные наборы мер социальной поддержки. Например, при доходе 40 процентов от среднедушевого дохода ты получаешь один набор мер, а при доходе 70 процентов или 100 — уже другой. Правда, для части мер область так и оставила линию отсечения в один прожиточный минимум, поскольку это требование установлено федеральным законодательством. Остальные выплаты будут зависеть от критерия нуждаемости.
На наш взгляд, еще одним очень важным моментом является то, что регионы в процессе разработки кодексов не ставили своей целью только оптимизировать систему мер или сэкономить бюджетные средства ради самой экономии. Главной целью было повышение размера выплат тем, кто в этом особенно остро нуждается, — семьям и одиноко проживающим гражданам, чей доход по независящим от них обстоятельствам низок, — за счет оптимизации и перераспределения денег в их пользу.
— Чем еще отличаются кодексы?
— Анализ построения социальных кодексов показал существенные различия и в содержании документов, и в их структуре. Это следствие отсутствия базового законодательного акта федерального уровня, который мог бы служить модельным законом и ориентиром в плане юридической техники для субъектов РФ.
Так, например, кодексы Волгоградской и Астраханской областей структурно состоят только из глав, которые делятся на статьи, а в кодексах Омской, Белгородской, Ленинградской, Ярославской областей и Санкт-Петербурга структура представлена разделами, главами и статьями. Содержание разделов и глав также у всех кодексов различное. Единым является только то, что в каждом кодексе есть часть, содержащая общие для всего документа положения (включая цели и задачи, принципы социальной защиты в регионе, терминологию, основание для назначения мер социальной поддержки), и специальная, или особенная, часть, которая регулирует конкретные области социальной поддержки.
Вместе с тем следует отметить, что при наличии существенных различий всем кодексам присуща одна общая черта — в их основу заложены не социальные риски, на защиту от которых должна быть направлена социальная поддержка, а сложившийся категориальный подход к предоставлению социальной поддержки. Кодексы состоят из общей и особенной частей. Так вот, чаще всего особенная часть всех региональных кодексов строится с учетом категорий получателей, где каждая глава посвящена отдельной категории получателей мер социальной поддержки.
— Из всего сказанного напрашивается вывод, что опыт регионов по разработке и применению социальных кодексов свидетельствует о необходимости создания кодифицированного федерального закона?
— Да, абсолютно верно. На наш взгляд, кодифицированный федеральный закон, регулирующий отношения в сфере социальной защиты граждан, сегодня необходим, как никогда. Он должен определить цели и задачи социального законодательства РФ и субъектов РФ, установить общие для страны принципы реализации социальной защиты, понятийный аппарат, обеспечивающий единый правовой режим регулирования отношений в данной сфере. Работа над этим документом позволит еще раз спустя почти 15 лет (с момента проведения первой реформы системы социальной защиты населения) переосмыслить и более четко определить полномочия органов государственной власти и субъектов РФ в сфере социальной защиты населения по предметам ведения.
Ну и по сложившейся уже традиции, создание и принятие такого федерального закона активизирует соответствующие правотворческие процессы в субъектах РФ. На сегодняшний день единого мнения у регионов на этот счет нет. Кто-то поддерживает кодификацию и, глядя на своих коллег-пионеров, начинает работу у себя в регионе. Кто-то осторожничает и ждет сигнала с федерального уровня, другие категорически против, считая эту работу излишней. На наш взгляд, принятие федерального документа повлечет за собой только положительные последствия. Уж хуже после этого точно не станет.
— По вашему мнению, что должно быть положено в основу концепции этого документа?
— Анализ регионального опыта и опыта некоторых зарубежных стран привел нас к двум основным выводам. Во-первых, в основу кодекса должна быть положена концепция социальных рисков — система мер социальной поддержки, заложенная в документ, должна быть направлена на предотвращение социальных рисков, влекущих снижение доходов гражданина, и на минимизацию последствий при наступлении этих самых рисков. А во-вторых, предметом регулирования кодекса должны стать только правоотношения в сфере социальной поддержки и социального обслуживания граждан. Страховые механизмы — социальное и медицинское страхование, пенсионное обеспечение граждан — предлагается оставить в области регулирования соответствующих федеральных законов.
Хочу сказать, что мы (НИФИ) будем продолжать начатую работу в тесном взаимодействии с регионами. Для нас очень важно это сотрудничество, и мы надеемся, что все вместе мы сможем решить и эту задачу.
Подготовила О. В. ИЗУТОВА
