Сергей Георгиевич ХАБАЕВ, руководитель Центра финансов государственных и муниципальных учреждений НИФИ
Павел Григорьевич КРАДИНОВ, старший научный сотрудник Центра финансов государственных и муниципальных учреждений НИФИ
Правительство РФ внесло в Государственную думу проект Федерального закона № 519530-7 «О государственном (муниципальном) социальном заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере». Законопроект призван создать правовую базу для развития конкуренции и повышения качества государственных и муниципальных услуг за счет привлечения к их оказанию негосударственных организаций. Авторы статьи рассказывают об основных моментах нового закона и о том, от каких факторов зависит, будет ли эффект от его принятия достаточно ощутимым.
Прежде чем перейти к рассмотрению конкретных норм законопроекта, отметим, что этот документ носит рамочный характер и содержит большой перечень подзаконных актов, которые предстоит принять на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. В частности, это:
порядок формирования государственных (муниципальных) социальных заказов на оказание госуслуг в социальной сфере;
порядок проведения конкурса в целях заключения соглашения об оказании госуслуг в социальной сфере;
форма отчета об исполнении социальных заказов;
порядок объединения нескольких госуслуг в социальной сфере при проведении конкурса на заключение соглашения об их оказании;
порядок формирования электронного сертификата на получение госуслуги в социальной сфере;
порядок предоставления субсидии из бюджета исполнителю госуслуги в социальной сфере;
порядок отбора нового исполнителя услуги в случае расторжения соглашения, заключенного с действующим исполнителем услуги (необходим для обеспечения непрерывности процесса оказания госуслуги).
Кроме этого, Правительство РФ должно принять целый пакет нормативных правовых актов. Например, общие требования к определению предельных допустимых отклонений от показателей объема и качества оказания госуслуги, требования к описанию предложений участников конкурса на заключение соглашения об оказании госуслуги, требования к документам, которые могут быть истребованы у участников конкурса для подтверждения соответствия установленным требованиям.
Сфера действия
Действие законопроекта распространяется только на услуги, оказываемые физическим лицам в сфере образования, здравоохранения, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также туризма. При этом из-под действия законопроекта выводятся отношения, возникающие в связи с предоставлением услуг в соответствии с законами «Об обязательном медицинском страховании», «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (за исключением услуг в социальной сфере, включенных в общероссийские базовые (отраслевые) перечни услуг, оказываемых физическим лицам), «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (за некоторыми исключениями).
Согласно законопроекту под государственным (муниципальным) социальным заказом на оказание услуг в социальной сфере подразумевается документ, устанавливающий:
основные показатели объема и качества или объема оказания госуслуги в социальной сфере;
категории потребителей госуслуг в социальной сфере;
способ определения исполнителя госуслуги в социальной сфере.
Способы определения исполнителя
Способы определения исполнителя госуслуги в социальной сфере можно разделить на неконкурентные и конкурентные. К неконкурентному способу следует отнести государственное (муниципальное) задание. При этом документом определено два конкурентных способа отбора исполнителей: конкурс и отбор исполнителя потребителем услуги (либо его законным представителем), обозначенным в сертификате на получение государственной (муниципальной) услуги в социальной сфере.
Вышеупомянутый сертификат представляет собой именной документ, удостоверяющий право потребителя выбрать исполнителя (исполнителей) для получения госуслуги в социальной сфере в определенном объеме и на определенных условиях, а также (в установленных подзаконными актами случаях) и определенного качества. Сертификат реализует принцип «деньги следуют за потребителем». Законопроект также предусматривает формирование реестра исполнителей госуслуг в социальной сфере в соответствии с сертификатом.
Следует обратиться к пояснительной записке к документу. В ней указано, что законопроект не вменяет в обязанность публично-правовому образованию использовать конкурентные способы отбора исполнителей услуг, а лишь создает правовое поле, в рамках которого будет осуществляться такой отбор. Таким образом, практически выбор способа определения исполнителя госуслуги будет проходить в два этапа: на первом этапе осуществляется выбор между конкурентным или неконкурентным вариантом отбора, на втором (в случае выбора конкурентного способа) — конкретный конкурентный способ отбора.
Согласно законопроекту, выбор способа исполнения заказа должен осуществляться исходя из показателей доступности государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере, а также количества государственных и частных организаций, оказывающих услуги по соответствующим кодам ОКВЭД. В документе подчеркивается, что возможность оказания госуслуг в социальной сфере в соответствии с сертификатом должна быть установлена федеральными законами, законами субъектов РФ, нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, решениями Президента РФ, Правительства РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления. Что касается реестров исполнителей по сертификату, то порядок их формирования (включая объявление о формировании реестров и требованиях к исполнителям услуг, представление заявок на включение в реестры, исключение исполнителей из реестров) устанавливается Правительством РФ.
В законопроекте довольно подробно описана процедура проведения конкурса. В рамках статьи целесообразно рассмотреть ключевой вопрос, связанный с критериями оценки предложений, поданных участниками отбора исполнителей услуг.
Пунктом 6 статьи 9 законопроекта предусматривается возможность использования стоимостных критериев при оценке этих предложений, однако содержание пункта 3 статьи 10 позволяет сделать вывод о приоритете качественных (нестоимостных) критериев. Кроме этого, порядок оценки предложений участников конкурса будет определять Правительство РФ, а особенности формирования критериев, используемых при проведении конкурса, и оценки предложений участников конкурса могут быть установлены федеральными законами.
Финансовое обеспечение
Немаловажный вопрос — порядок финансового обеспечения исполнения государственного (муниципального) социального заказа. Из законопроекта следует, что стоимость госуслуг в социальной сфере, включенных в государственный (муниципальный) социальный заказ, определяется в соответствии с нормативными затратами. Они, в свою очередь, утверждаются с соблюдением общих требований, определенных федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности.
Существуют свои особенности и в порядке заключения соглашений с исполнителями госуслуг в социальной сфере. В зависимости от способа отбора исполнителей заключаются следующие соглашения:
соглашение о финансовом обеспечении (возмещении) затрат, связанных с оказанием государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере в соответствии с сертификатом, в случае предоставления исполнителем услуг сертификата в уполномоченный орган;
соглашение об оказании государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере, заключенное по результатам конкурса.
При этом в случаях, если по результатам отбора исполнителем услуги становится государственное (муниципальное) учреждение, с ним заключается соглашение о предоставлении субсидии на финансовое обеспечение выполнения задания.
Критерии успеха
Нормы, предложенные в законопроекте, несомненно, будут способствовать росту конкуренции на рынке госуслуг. В то же время на уровень и качество конкуренции между государственными учреждениями и негосударственными организациями влияет множество факторов. В первую очередь это экономическая заинтересованность негосударственных организаций в оказании госуслуг в социальной сфере. Вопрос в том, в какой мере стоимость госуслуг, определенная на основе нормативных затрат, окажется привлекательной для данных организаций.
Далее, это способность негосударственных организаций составить реальную конкуренцию госучреждениям в ходе проведения процедур по отбору исполнителя услуги. Здесь решающее значение будет иметь наличие у них квалифицированного персонала и материально-технической базы для оказания госуслуги соответствующего качества.
Наконец, важно, каким окажется уровень входных барьеров на рынок госуслуг в социальной сфере. К таковым относятся необходимость значительных первоначальных капитальных вложений, ограниченная доступность финансовых ресурсов, лицензирование отдельных видов деятельности. От всех этих обстоятельств будет зависеть и то, добьется ли закон желаемого эффекта, а именно повышения качества оказания госуслуг в социальной сфере.
Из пояснительной записки к законопроекту о социальном заказе
В мире давно и широко применяются рыночно ориентированные, конкурентные способы оказания за счет бюджетных средств государственных услуг как государственными, так и негосударственными организациями. Есть такой опыт и в Российской Федерации — в системе обязательного медицинского страхования, в высшем образовании на федеральном уровне, в высшем образовании, социальном обслуживании граждан в ряде субъектов РФ и муниципальных образований.
В настоящее время активно развивается негосударственный некоммерческий сектор, в становлении которого и в вовлечении которого в сферу оказания государственных услуг в социальной сфере видится наибольший потенциал. Негосударственные некоммерческие организации способны аккумулировать и ресурсы гражданского общества, и финансовые средства, предоставленные из бюджета, обеспечив доступность и качество оказания государственных услуг. Сертификаты на оказание государственных услуг в сфере дополнительного образования детей позволят негосударственным организациям, работающим в сфере дополнительного образования (кружки, секции и т. п.), отказаться от платы, взимаемой с родителей за подготовку ребенка, расширят выбор и заинтересованность родителя в поиске дополнительного развития для ребенка.
Реализация законопроекта позволит впервые сформировать и сделать публичными данные об общем объеме социальных госуслуг, оказание которых государство гарантирует в соответствующем финансовом году. Это нужно как гражданам — потребителям таких услуг, так и негосударственному сектору в социальной сфере в части прогнозируемости и долгосрочности его взаимоотношений с государством.
