В начале августа 2018 года на федеральном портале проектов нормативных правовых актов была размещена информация о подготовленном Министерством финансов РФ законопроекте «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса» (ID проекта: 02/04/08-18/00083016). Документ предусматривает включение в Налоговый кодекс неналоговых платежей, имеющих квазиналоговый характер. Если точнее — законопроект предлагает заменить плату за негативное воздействие на окружающую среду на экологический налог.
Вокруг правовой природы платы за негативное воздействие на окружающую среду всегда было много споров, но именно сейчас вопрос разграничения понятий налога и неналогового платежа приобрел принципиальный характер. Ограничение объема неналоговых платежей, камуфлирование налогов в неналоговые платежи — те самые проблемы, на которые бизнес-сообщество указывало еще в начале этого года как на возможные причины снижения деловой активности или даже прекращения хозяйственной деятельности и просило правительство решить вопрос о законодательном регулировании неналоговых платежей.
Плата за негативное воздействие на окружающую среду, несмотря на свой компенсационный характер, на который указывают нормы законодательства, устанавливающие обязательность платы, фактически является источником доходов бюджета (20% идет в федеральный бюджет и по 40% — в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты) и не предполагает целевого использования. Такая система не может сформировать источник финансирования природоохранных мероприятий и стимулировать сокращение негативного воздействия. То есть загрязнитель платит, а деньги на восстановление нарушенного баланса не расходуются, состояние окружающей среды продолжает ухудшаться. Оксюморон!
Расширить концепцию
Однако верный диагноз не означает, что предлагаемое Минфином России «лечение» верное. И второй вопрос: если оно верное, корректен ли предложенный способ внедрения этого решения? Сам Минфин, предлагая данный механизм, действует в парадигме системы «поручений», признанной правительством низкоэффективной. Пояснительная записка к новому документу вполне четко дает понять, что таким образом регулятор решает задачу пополнения бюджета, из доходов которого ввиду низкой эффективности взимания платы вынужденно финансируются государственные экологические программы. Вряд ли это можно назвать результативным решением проблемы.
Справка
В соответствии с пунктом 1 статьи 8 Налогового кодекса налог — это обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований. Налог подлежит оплате в безусловном порядке, без учета специфики оснований и целей его уплаты. Сбор же представляет собой обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, его уплата является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий); либо уплата которого обусловлена осуществлением в пределах территории, где введен сбор, отдельных видов предпринимательской деятельности. То есть сбор в отличие от налога учитывает целевую составляющую его уплаты.
Если исходить из предложенного премьер-министром Д. И. Медведевым проектного подхода государственного управления, необходимо ориентироваться на цели и задачи, которые определены как стратегические, а ведомствам и министерствам нужно регулярно сверяться в ходе их достижения и исполнения. На мой взгляд, стратегической задачей должно стать расширение концепции «загрязнитель платит» путем распространения ее действия не только на загрязнение, но и на процессы ценообразования на всех этапах жизненного цикла субъекта загрязнения (это и расширенная ответственность производителя, и экологический и утилизационный сборы, а также текущие затраты и капитальные вложения с целью снижения негативного воздействия), что приведет к снижению негативного воздействия на окружающую среду.
Было ли это сделано Минфином России? Судя по сдержанным комментариям Минприроды, которое оценило инициативу коллег как недостаточно проанализированную и потому преждевременную, о сверке позиций регуляторов при разработке данного законопроекта речи не шло. Министерство финансов в очередной раз выбрало привычный путь: исполнило прямое поручение правительства, заявив, что введение экологического налога позволит увеличить поступления в бюджетную систему РФ за счет улучшения качества администрирования. То есть возможности применения мер налоговой, административной и уголовной ответственности, способов обеспечения исполнения обязанности по уплате налогов и сборов, механизма принудительного и бесспорного взыскания.
Налог ситуацию не исправит
Говоря о механизме решения, следует упомянуть и о его сути, обсуждаемой сейчас на всевозможных площадках. Как часто бывает: не изучив вопрос досконально (по разным причинам), эксперты различного уровня и компетенций стремительно начинают рассуждения, давая комментарии и прогнозы. А ведь ничто так не заразительно, как заблуждение, поддерживаемое обладателем громкого имени, и вот уже различные источники информации повторяют за такого рода путающими себя и окружающих. Чего только стоила паника, напомнившая «бурю в стакане», по поводу замены экологическим налогом экологического сбора, уплачиваемого производителями и импортерами в рамках реализации принципа расширенной ответственности.
Так о чем на самом деле этот законопроект и касается ли он экологического сбора? Насколько изложенная в нем мотивировка отражает нормы действующего законодательства? Как уже упоминалось, документ предполагает введение экологического налога для финансового обеспечения деятельности Правительства РФ, связанной с проведением государственной политики в области экологии и направленной на обеспечение условий для реализации гражданами конституционного права на благоприятную окружающую среду. При этом экологическим налогом предполагается заменить существующий неналоговый платеж — плату за негативное воздействие на окружающую среду, так как он обладает признаками налога и должен быть включен в Налоговый кодекс. То есть размещенный для обсуждения проект закона не касается экологического сбора.
Справка
Пришло время перемен Плата, взимаемая за негативное воздействие на окружающую среду, которая в настоящее время не имеет установленной формы (налог, сбор или платеж), должна ее обрести и перестать быть источником пополнения бюджетов всех уровней, не имея при этом шансов осуществлять функцию стимулирования.
При поступлении в бюджет налоги не имеют целевого назначения. Совершение государственных расходов не обусловлено поступлением каких-либо категорий налоговых платежей. Следовательно, квалификация указанного платежа как налогового не приведет к возможности выделения денежных средств для финансирования природоохранных мероприятий, связанных с возмещением ущерба и затрат на охрану и восстановление окружающей среды. Платежи за негативное воздействие на окружающую среду будут поступать на финансовое обеспечение деятельности государства, законных механизмов воздействия на их целевое использование не имеется.
Придание статуса налога платежу, не являющемуся налогом по своей правовой природе, необоснованно. Сам по себе факт низкой собираемости платежа не является основанием для придания ему статуса налога, иных обоснований необходимости таких изменений не приведено. Таким образом, возникает вопрос: отвечает ли выбранное решение о трансформации платы за негативное воздействие в экологический налог всем необходимым требованиям? Если предлагаемое Минфином решение по факту является «выстрелом себе в ногу», то говорить о запуске в России системы замкнутого цикла по обращению с отходами придется только после «лечения» новой проблемы и подборки «нового лекарства» для нерешенной проблемы стимулирования природопользователей к рациональному использованию природных ресурсов и обеспечения благоприятной окружающей среды.
Н. С. БЕЛЯЕВА, генеральный директор ООО «Дельфи», заместитель председателя Комитета по природопользованию и экологии Общероссийской общественной организации «Деловая Россия»
ПНВОС превратилась в фискальное обременение
С 2012 по 2017 год в Конституционный суд РФ было подано 744 жалобы, связанные с применением экономического и природоохранного законодательства.
Утверждение о плохой собираемости платы за негативное воздействие на окружающую среду (ПНВОС) неоднозначно: несмотря на то что любое промышленное предприятие обязано вносить плату, закон предусматривает льготы для природопользователей. Так, статьей 16.3 Закона № 7 ФЗ «Об охране окружающей среды» установлено три группы льгот. Первая предусматривает полное освобождение от платы, которое стимулирует внедрение наилучших доступных технологий на объекте, оказывающем негативное воздействие на окружающую среду, развитие технологий переработки отходов, совершенствование систем и методов их хранения и размещения. Вторая группа говорит о применении к ставкам платы понижающих коэффициентов, способствующих созданию специализированных объектов для размещения отходов производства, развитию технологий утилизации и обезвреживания отходов высокой опасности. Третья предлагает корректировку платы или уменьшение платы на сумму затрат по снижению негативного воздействия на окружающую среду.
Однако проблемы применения льгот по ПНВОС заключаются в симулировании возможности их применения, и связано это в первую очередь с тем, что показателем эффективности деятельности государственных экологических надзорных органов по-прежнему являются поступления по платежу, которые должны увеличиваться, что дискредитирует цели ПНВОС. Приемы и способы, применяемые Росприроднадзором для недопущения сокращения платежей, ярко демонстрируют материалы многочисленных судебных споров с участием природопользователей. Анализ судебной практики позволяет утверждать, что ПНВОС утратила свое основное назначение — стимулирующее — и превратилась в банальное фискальное обременение, симулирующее стимул.
Правовым подтверждением такой аксиомы (разновекторность экономических и экологических интересов: собираемость ПНВОС — льготы по ПНВОС) являются положения Стратегии экономической безопасности РФ на период до 2030 года (утверждена указом Президента РФ от 13 мая 2017 года № 208), согласно которым установление избыточных требований в области экологической безопасности, рост затрат на обеспечение экологических стандартов производства и потребление отнесены к основным угрозам экономической безопасности нашей страны.
Следовательно, прежде чем говорить о необходимости замены платы на экологический налог в связи с плохой собираемостью самой платы, нужно дать релевантную оценку причинам такой плохой собираемости.
