Смотришь сегодня на громоздкость и сложность контрактной системы и невольно задаешься вопросом: а как проводились и регулировались закупки для государственных нужд, когда не было ни ЕИС, ни торговых площадок, ни Закона № 44-ФЗ?
Как утверждают историки, первый документ, содержащий сведения о закупках для нужд Российского государства, датирован 1595 годом. Это так называемый казенный подряд «О заготовлении материалов для строения Смоленской крепости», подписанный царем Федором Иоанновичем (годы правления 1581–1598).
Следующее упоминание о казенных поставках приходится на период правления Алексея Михайловича (Тишайшего) (1645–1676). В архивах сохранился указ царя от 7 июля 1654 года «О подрядной цене на доставку в Смоленск муки и сухарей». Царь повелевал отправить грамоты воеводам в близлежащие города, московским боярам и купцам, чтобы отвезти муку и сухари в Смоленск. За перевоз определенного объема груза царские люди торговались с купцами «по сороку и по сороку по пяти алтын и по полторы рубли». При этом сам хлебный груз освобождался от пошлины. Конечно же, на открытый конкурс в современном понимании этот указ не тянет, но то, что государство уже начало формировать заказ, отбирать исполнителей, ставить условия договора, очевидно.
Канцелярия подрядных дел
Нормативное регулирование госконтракты получили в петровские времена. Петр I (1689–1725) начал глобальные реформы общественно-политической и экономической жизни государства, и, конечно же, изменения не могли не коснуться сферы госзакупок. В 1715 году была создана Канцелярия подрядных дел, которая отвечала за все подряды и заказы для госнужд. Для сравнения: в Великобритании схожее ведомство было создано почти на 100 лет позже, в 1833 году.
В период правления Петра I закупки для государственных нужд становятся публичными и открытыми. Судите сами. Все билеты (объявления) о проводимых госзакупках вывешивались на городских воротах, чтобы люди, покидающие город или входящие в него, могли ознакомиться с тем, что в данный момент закупается для госнужд. Через специальные вывески на городских воротах государевы люди сообщали информацию и обо всех льготах поставщикам и подрядчикам, о заключенных контрактах, о лицах, которые уже выполняли тот или иной госзаказ.
Претендовать на выполнение заказа мог каждый добросовестный человек. Его ответственность и способность выполнить заказ должен был подтвердить поручитель из числа уважаемых горожан или общественных деятелей.
Царский указ от 1 июля 1654 года содержал условия поиска исполнителя подряда, его выполнения и вознаграждения: «…которые люди похотят уговориться везти под Смоленск муку ржаную и сухари, и они б с теми людьми уговаривались; а давали им за муку за четверть по сороку и по сороку по пяти алтын и по полторы рубли, а то велено сказывать, что с них с того подрядного хлеба пошлин нигде не возьмут»
В эти же годы активно пополняется правовая база закупок для государственных нужд. Были приняты акты, регламентирующие заключение государственных (казенных) контрактов по различным направлениям: поставка провианта и фуража, строительство казенных дорог, зданий, мостов и т. д.
Кроме того, великий реформатор начал борьбу с перерасходом государственных средств. Летом 1721 года был принят сенатский указ «Об осуществлении борьбы с ненастоящими ценами и коррупцией в деле подрядов и каких-либо поставок». Документом было установлено, что с лиц, получивших за свои подряды слишком большие деньги и тем самым нанесших значительные убытки казне (если их вина была доказана), требовали «передаточные деньги» (переплаченные), а на госслужащих-взяточников накладывался штраф.
В том же году принят еще один интересный документ — «Регламент Адмиралтейства и Верфи», в одном из пунктов которого было установлено, «...каким образом подрядчиков сыскивать и с ними договариваться». Этот документ историки называют прообразом современного тендерного законодательства. В нем детально прописаны все этапы проведения закупок, которые существуют и сегодня.
Схема работы предлагалась следующая. Когда возникала насущная необходимость в подряде, выписывался билет, в котором указывалось название подряда, время начала принятия заявок, фактическое место, куда должны были прибыть соискатели. Обычно это была канцелярия обер-комиссара от подряда и покупки. О товарах, поставка которых должна была состояться летом, уведомлять нужно было в ноябре, о зимних поставках — не позднее июля (этап планирования). Все билеты отправлялись полицмейстеру (начальник полиции во всех крупных городах), который с целой свитой подчиненных ходил по людным местам и с барабанным боем «осуществлял прибитие» билетов. Одновременно шла рассылка этих билетов в магистраты (администрации) других городов (этап объявления о закупочной процедуре).
Порядок подачи заявок был следующим. Подрядчики являлись в канцелярию обер-комиссара от подряда и покупки и заявляли свою цену. Предложения принимались в течение трех недель. В то время существовал своеобразный порядок снижения стоимости подряда. В конце срока приема заявок зажигалась суточная свеча и соискателям объявлялось, «что ежели из них кто одумается или вновь явится во время горения той свечи, и брать будет меньше», то уже утвержденный подряд или поставка будут отданы ему. Но если такое предложение поступало после сгорания свечи, то оно не принималось. Чтобы свечу никто не задул раньше времени, ее охраняли два специально приставленных офицера (этап подачи заявок). Обер-комиссар в присутствии контролера провозглашал цену, которую прибывшие подрядчики хотели получить за выполненную работу (этап подведения итогов).
Поставщики императорского двора
По положению от 30 декабря 1796 года, принятому при Павле I (1796–1801) основная часть продуктов и напитков для царского двора закупалась по подрядам. Выгодность условий определялась путем анализа рыночных цен, либо дворцовое ведомство организовывало открытые тендеры. Статус официального поставщика императорского двора можно было получить при условии длительного и идеального сотрудничества с хозяйственными подразделениями Министерства императорского двора. Лица, которым было разрешено именоваться поставщиками императорского двора, гордились этим и непременно указывали этот статус. Так, знаменитый московский купец-булочник Филиппов на своих бланках писал: «Контора поставщика Августейших дворов в Москве, Санкт-Петербурге и Туле».
Подряд, естественно, отдавался тому, кто предложил самую низкую цену, однако действовало условие: подрядчик должен быть надежен, для чего обер-комиссар освидетельствовал поручительства, а сведения передавал в коллегию (допуск к закупке). Если подрядчик оказывался «неверным», то есть необязательным или недостаточно состоятельным, подряд отдавался «верному» человеку, пусть даже его цена была выше, но «...чьи поруки и состояние» соответствовали требованиям (обеспечение заявки). Результаты состоявшихся закупок размещали там же, где и объявления о них. Указывали, кто и на что подрядился и за какую цену.
Новые порядки
Интересным этапом развития института закупок стало правление Анны Иоанновны (1730–1740). Утвержденный ею в 1732 году новый регламент Камер-коллегии был призван усовершенствовать действующее законодательство, в том числе в сфере закупок. Новый регламент вводил обязанность печатать объявление о закупке в «Русских курантах» — общегосударственной центральной газете, причем делать это требовалось три раза. Ранее, как уже было сказано, только рассылались билеты с описанием подряда, которые вывешивались на видных местах.
Также был изменен порядок заявления об участии в подряде. Теперь после каждой публикации купцы должны были приходить в коллегию и подтверждать свои предложения независимо от того, хотят они их изменить или нет. При этом купцов пускали и выслушивали их о наибольшей и наименьшей ценах и о поручителях порознь. До нового регламента участников торгов три раза в неделю всех вместе приводили в коллегию и спрашивали, кто меньше возьмет за подряд.
«В тех местностях, где нужных вещей, материалов нет или где точно не будет подрядчиков («охотников»), там объявления не делать, так как только труд и продолжение времени произойдет», — гласил один из пунктов нового регламента. При одинаковых предложениях подряд рекомендовалось передать жителю того города или губернии, где проводился торг.
Регламент Камер-коллегии от 1732 года отменил порядок зажигания свечи — «выжимания» скидок из поставщиков. Какова была причина отказа от привычной процедуры, сейчас сказать трудно. Возможно, на практике лишь избранные подрядчики добирались до этапа горящей суточной свечи, а возможно, особенно учитывая контекст регламента, излишняя конкуренция была не особо нужна. Косвенно это подтверждают введенные преференции местным поставщикам.
Также при Анне Иоановне был введен запрет на допуск к торгам участников без справки из Коммерц-коллегии об отсутствии у них государственных доимок, долгов по векселям и прочих долгов. До этого времени достаточно было поручительства. Также поставщикам было запрещено решать проблемы расчетов с государством путем «...подряжения на другие работы».
В этот же период поднимается вопрос качества приобретаемых товаров. Выходят специальные инструкции с требованиями к качеству различных наименований закупок. Кроме того, ответственность за несвоевременное исполнение условий подряда стали нести не только поставщики, но и государственная казна в лице Камер-коллегии. Например, за задержку оплаты выполненного подряда с нее взыскивалась пеня в размере 2% в месяц от суммы подряда.
Еще одним значимым документом в истории госзакупок стал Регул провиантского правления 1758 года, изданный Елизаветой Петровной (1741–1761). В нем особое внимание уделялось закупкам не у перекупщиков, а непосредственно у производителей, а также был сделан акцент на рекламе торгов. В городах билеты с извещениями о публичных торгах теперь не только размещались под бой барабанов в людных местах, но и публиковались в газетах для привлечения внимания населения. Там, куда газеты не доходили и не был слышен барабанный бой царских гонцов, билеты с условиями торгов оглашали священники после церковной службы.
Золотой век Екатерины
Как известно в 1775–1776 годах, в период правления Екатерины Великой (1762–1796), была проведена одна из самых радикальных реформ государственного управления в России. Досталось и государственным закупкам. Для них в главном реформенном документе «Учреждение о губерниях» была отведена отдельная статья под номером 118 «О контрактах по подряду, поставках и откупах».
Согласно новому положению полномочия по заключению контрактов «...на такие суммы как 10 000 рублей на сроки продолжительностью более четырех лет» передавались в созданную Казенную палату, которая была обязана соблюдать все условия договора независимо от обстоятельств, даже если это несло ущерб казне. При этом казенные убытки предлагалось пополнять за счет чиновников, которые заключили невыгодную сделку.
После объявления о казенной необходимости, «чего и сколько требуется и что Казенная палата созывает желающих к такому-то числу и в такое-то место для договора», каждому заинтересованному поставщику определяли точную дату прибытия. Приехать соискатели должны были не с пустыми руками, а представить в Казенную палату аттестации из Судебного места о своем состоянии и имении или о поручителях, а также отзывы об исправном выполнении предыдущих контрактов, если таковые имелись. За участие в подряде в Судебном месте своей губернии они оставляли зарок — треть суммы подряда. Если подрядчики не являлись, или являлся только один, или прибывшие выдвигали слишком тяжелые для казны условия с ценами, превышающими среднюю за последние пять лет, то по той же схеме издавалось второе объявление о торгах.
После прибытия последнего участника с ними общались по одному и брали обещание во время договора не общаться с другими претендентами (антидемпинговый механизм). Все названные подрядчиком условия записывали, а затем выбирали наиболее выгодное предложение: цены нижайшие, сроки ближайшие, качество отменнейшее. Эти условия объявляли всем трижды, и контракт подписывали с самым уступчивым претендентом на заказ. Если у нескольких участников были равные условия, предпочтение отдавали местному участнику торгов.
Закупки XIX века
В XIX веке в период правления Александра II (1855–1881) организация закупок становится очень четкой, купцы и предприниматели ответственно исполняли свои обязательства перед государством. Система была настолько отлажена, что участники закупок могли не ходить лично в канцелярию, а отправлять заявку с нарочным, правда, необходимо было соблюсти положенные формальности.
Проблемой того времени было неравное положение частных и казенных заводов при участии в конкурсах. Казенные заводы были освобождены от промыслового налога и штрафов при нарушении сроков выполнения заказа, поэтому они могли предложить убыточно низкие цены, ведь дефицит их бюджета компенсировался государством. Особенно этим злоупотребляли заводы Урала.
Новые времена
Во время революции 1917 года и Гражданской войны публичные торги не проводили. Правда, во времена нэпа интерес к конкурсам для обеспечения государственных нужд возвращается. В мае 1927 года правительство утверждает новое Положение о государственных подрядах и поставках. В нем содержится интересная деталь. Выгодность условий и определение поставщика теперь не ограничиваются только поиском самой низкой цены. Заказчик получает право руководствоваться кредитоспособностью, надежностью, опытом подрядчика, что позволяет обеспечить государству максимальную выгоду при выполнении контракта. Но, как известно, нэп просуществовал недолго. Уже в конце 1920-х годов инициативы новой экономической политики сворачиваются, страна переходит к плановой экономике, а распределение становится государственным. Конкурсные закупки в России были забыты на долгие 70 лет.
М. И. КУЛЬКОВА
Мухи и котлеты
Как и сегодня, в петровские времена закупки гражданских и военных ведомств проводились раздельно. Канцелярия подрядных дел занималась гражданскими закупками, в военных ведомствах эти обязанности вменяли специальным должностным лицам.
Опыт военных чиновников того времени оказался более востребованным, нежели наработки их гражданских коллег. Именно опыт по снабжению армии провиантом и амуницией на конкурсной основе использовался при дальнейшем развитии законодательства о публичных торгах.
Первые контрактные управляющие
В царских указах начиная с 1717 года встречается упоминание об официальной должности гоф-маклера. Как правило, ее занимал талантливый купец, разбиравшийся в тонкостях торговых сделок. Без него запрещалось проводить торги. Так в истории появляются первые профессионалы в сфере закупок. Правда, уже в начале XIX века в военных ведомствах эта должность была упразднена из-за дороговизны. Гоф-маклеры требовали себе с каждого сэкономленного рубля полкопейки, что создавало «одному частному человеку знатную прибыль».
