В конце года Союз финансистов России провел сразу два итоговых мероприятия. Расширенное заседание Совета Союза прошло в представительстве Правительства Калужской области в Москве. Заседание секции «Финансисты муниципальных образований», организованное совместно с Комитетом по бюджетно-налоговым вопросам и социально-экономическому развитию Общероссийского конгресса муниципальных образований (ОКМО), состоялось на площадке НИФИ.
Заседание Совета
«Очень многие решения по внесению изменений в бюджетное законодательство, которые мы в 2018 году принимали на общих отчетных собраниях, заседаниях секций, удалось учесть в бюджете на 2019 год и плановый период 2020–2021 годов. Конечно, не полностью, но удалось, — сказала Н. С. Максимова, председатель Совета Союза финансистов России, заместитель председателя Комитета Государственной думы по бюджету и налогам. — В результате совместной направленной работы с Государственной думой и Советом Федерации по многим позициям, по которым субъектам РФ и муниципальным образованиям требовалось дополнительное финансирование, получить его удалось. Так, часть выпадающих доходов, в том числе полученных вследствие отмены налога на движимое имущество, в 2019 году будет компенсирована регионам прямыми дотациями на сбалансированность бюджетов. 97 миллиардов рублей на эти цели уже распределены между субъектами РФ».
В последующие годы компенсировать налоговые потери субъектам будут повышенные нормативы зачисления акцизов на крепкий алкоголь и нефтепродукты — к 2024 году 100% этих акцизов будет поступать в бюджеты регионов. Государственная дума будет держать эту тему под контролем и намерена еще раз вернуться к ее рассмотрению. С тем чтобы оценить, компенсируются ли выпадающие доходы увеличением поступлений от акцизов при составлении бюджетов на 2020 и 2021 годы.
В конце прошлого года свыше 18 миллиардов рублей было распределено из Резервного фонда Правительства РФ в виде дополнительных дотаций на сбалансированность бюджетов субъектов РФ. Касаемо этих средств Максимова добавила, что в настоящее время с Минфином России решается вопрос о том, чтобы эти средства при анализе бюджетов 2018 года не учитывались, так как они были перечислены в конце года и использовать их полностью регионы не могли.
Роль МСУ в нацпроектах
На заседании секции «Финансисты муниципальных образований» были обсуждены проблемы применения и реализации положений Закона № 44‑ФЗ, новации БК РФ в сфере государственного регулирования муниципальных заимствований, а также участники обменялись опытом работы по вопросам текущей деятельности финансовых органов муниципалитетов. Открывая заседание, Максимова акцентировала внимание муниципальных финансистов на роли местного самоуправления в реализации нацпроектов.
Таблица 1. Классификация муниципальных образований по группам долговой устойчивости«Мы часто говорим, что нам не хватает финансирования, — сказала Максимова. — Но в данном случае на реализацию национальных проектов в ближайшие три года предполагается направить очень большую сумму — 5,693 триллиона рублей. Это средства на здравоохранение, социальную политику, демографию и другие важные направления в развитии страны. Если все эти планы удастся реализовать, то 670 тысяч человек будут переселены из ветхого и аварийного жилья, в школах появится 24,6 тысячи новых мест, 100 процентов детей от полутора до трех лет будут обеспечены местами в детских садах, на селе построят 500 новых домов культуры, 1,5 тысячи фельдшерско-акушерских пунктов и прочее. И теперь всем нам надо поработать, чтобы это осуществить».
Сейчас главная задача региональных властей — своевременно заключить соглашения с федеральными министерствами и ведомствами. Норма в Бюджетном кодексе очень жесткая — если до 1 марта соглашения не будут подписаны, то средства, которые планируется выделить конкретному региону, уйдут в Резервный фонд Правительства РФ и будут перераспределены между другими субъектами на иные цели. «Почему я говорю об этом именно вам? — спросила Максимова. — Потому что все это будет строиться и реализовываться на вашей территории, и ваш контроль значит очень много. Вам необходимо подталкивать ваши региональные власти, чтобы они защитили объекты, включенные в нацпроекты, подготовили всю необходимую документацию».
Долги растут
По состоянию на 1 января 2018 года долг муниципальных образований составил 368 миллиардов рублей. По сравнению с аналогичным периодом 2016 года он вырос на 26 миллиардов (рисунок). Значительную часть — 66% — в структуре долга занимают банковские кредиты, тогда как доля обязательств по ценным бумагам хотя и увеличилась почти в два раза, составляет всего 6%. Облигационные займы пока используют немногие муниципальные образования — большинство заимствований осуществляется в форме привлечения банковских и бюджетных кредитов.
«Необходимо стремиться к тому, чтобы подавляющая доля долговых обязательств была в форме ценных бумаг. Это позволяет иметь более стабильный доступ к заемным ресурсам, активно управлять своим долгом, влиять на уровень рисков и не зависеть от одного кредитора», — сказала Н. Н. Черницына, начальник отдела регионального и муниципального долга Департамента государственного долга и государственных финансовых активов Министерства финансов РФ.
На настоящем этапе признать реализуемую многими регионами и муниципальными образованиями заемную политику ответственной, по словам докладчика, не позволяют показатели их долговой устойчивости. Текущее состояние муниципального и субфедерального долга характеризуется значительным объемом накопленных обязательств, приближающихся у отдельных заемщиков к объему их годовых доходов, а также неравномерностью графика погашения, наличием пиков платежей по долгу, значительного объема обязательств перед вышестоящими бюджетами. Данные перекосы в структуре задолженности субъектов и муниципальных образований, с одной стороны, свидетельствуют об их просчетах в данной сфере, а с другой — говорят о необходимости разработки и реализации комплекса мер, направленных на усиление контроля и повышение ответственности территорий за проведение неосмотрительной долговой политики.
Сложившаяся система регулирования заимствований не может быть признана эффективной в силу следующих причин. Во-первых, установленные БК РФ ограничения сегодня практически не сдерживают роста задолженности. Одни из ограничений, по словам Черницыной, слишком мягкие и не имеют должного эффекта, а суть других искажена временными нормами, позволяющими их не учитывать. К примеру, до 1 января 2020 года в предельном объеме долга высокодотационных субъектов РФ и муниципальных образований, а также тех территорий, у которых на 1 января 2017 года объем долга превысил 100% доходов бюджета (без учета безвозмездных поступлений), не учитываются бюджетные кредиты. То есть этот показатель не отражает реальную долговую нагрузку. Что касается расходов на обслуживание долга, то они ограничены 15% объема расходов бюджета. По мнению представителя Минфина России, это ограничение является слишком мягким — проблемы с долгом возникают до достижения этого значения.
Таким образом, Минфин России считает, что набор показателей долговой устойчивости, а именно упомянутые выше отношение объема долга к общему объему доходов бюджета и ограничение в 15% расходов на обслуживание, является недостаточным. «Данные обстоятельства рассматриваются нами в качестве причины, обусловившей необходимость внесения значительных изменений в действующее бюджетное законодательство, — сказала Черницына. — В проекте нового Бюджетного кодекса планируется усовершенствовать систему оценки долговой устойчивости субъектов РФ и муниципальных образований путем расширения перечня показателей долговой устойчивости и пересмотра установленных пороговых значений».
В частности, планируется введение нового показателя — отношение годовой суммы платежей по погашению и обслуживанию муниципального долга к общему объему налоговых, неналоговых доходов бюджета и дотаций из бюджетов других уровней. Для нивелирования риска неисполнения долговых обязательств пороговое значение данного показателя планируется определить на уровне 20%. «Очень важный момент, — акцентировала Черницына, — при расчете показателя не учитываются платежи, направленные на досрочное погашение долговых обязательств». Пороговое значение показателя — доля расходов на обслуживание долга в общем объеме расходов бюджета без учета расходов, осуществляемых за счет субвенций, предлагается установить на уровне 10%.
Рисунок. Динамика долга муниципальных образований за 2016–2017 гг.Как показывает практика, использование отдельных показателей, а не их совокупности не позволяет получить объективную оценку состояния долговой устойчивости. По словам докладчика, вышеперечисленный набор показателей является минимально необходимым и может дополняться иными индикаторами, применение которых оправданно в конкретных макроэкономических и социальных условиях.
На базе новых показателей планируется введение классификации муниципальных образований в зависимости от состояния их долговой устойчивости. Оценку состояния долговой устойчивости муниципалитета будет осуществлять финансовый орган субъекта с использованием трех названных показателей долговой устойчивости, а также одного дополнительного — доля краткосрочных долговых обязательств в общем объеме долга.
По результатам оценки каждое муниципальное образование будет отнесено к одной из трех групп заемщиков — с высоким, средним или низким уровнем долговой устойчивости (таблица 1). Еще один немаловажный момент: муниципальное образование, попавшее в третью группу — с низким уровнем долговой устойчивости, не может быть отнесено к первой группе ранее чем через три года после выхода из аутсайдеров вне зависимости от фактических значений показателей долговой устойчивости.
«Классификация муниципальных образований по группам риска будет являться основанием для предъявления к ним требований различной степени жесткости», — предупредила Черницына. Так, муниципальные образования с высоким уровнем долговой устойчивости освободят от необходимости согласовывать с финорганом субъекта программы заимствований и гарантий. Для муниципалитетов из второй и третьей групп такое согласование станет обязательным. Заемщики с низким уровнем долговой устойчивости будут вправе осуществлять рыночные заимствования только для рефинансирования существующего долга. Кроме того, они будут обязаны согласовывать с финорганом региона и утверждать план восстановления платежеспособности. Минфин России надеется, что вводимая система ранжирования позволит заранее отслеживать наметившееся ухудшение долговой ситуации муниципальных образований и своевременно переводить их в группу заемщиков с более низкой долговой устойчивостью. Авторы законопроекта рассчитывают, что он будет рассмотрен Госдумой в весеннюю сессию.
Существует еще один недостаток системы регулирования субфедеральных и муниципальных заимствований — отсутствие единого подхода к процедуре допуска территорий на разные рынки заимствований. Для его исправления разработаны дополнительные требования к эмитентам ценных бумаг, представляющие собой условия, только при соблюдении которых будет возможно размещение. В частности, это наличие кредитного рейтинга и отсутствие просроченной (неурегулированной) задолженности по долговым обязательствам.
В качестве другой меры, нацеленной на повышение эффективности долговой политики муниципальных образований, планируется установить в БК РФ требование об обязательной разработке и утверждении местными администрациями основных направлений долговой политики муниципального образования, а также о предварительном представлении этого документа в финорган субъекта РФ (таблица 2). Проект основных направлений долговой политики муниципального образования из второй и третьей групп должен представляться в финорган субъекта одновременно с подлежащими согласованию программами муниципальных заимствований и гарантий, но не позднее 15 ноября.
Новации в контрактной системе
«Сейчас, спустя четыре года применения контрактной системы, мы подошли к этапу ее упрощения», — порадовал собравшихся Д. А. Готовцев, заместитель директора Департамента бюджетной политики в сфере контрактной системы Министерства экономического развития РФ, и озвучил планы внесения соответствующих изменений в законодательство. В первую очередь решено реформировать систему планирования. А именно: планом закупок предложено считать бюджет заказчика, который тот формирует для себя. И далее, в период не менее чем за три месяца до начала размещения извещения, заказчик обязан будет раскрыть эту строчку в рамках КБК на ту закупку, которую он собирается осуществить, причем со всеми обоснованиями цены контракта. Это позволит привлечь поставщиков, одновременно сократив трудозатраты заказчика на перерасчеты обоснования цены.
Вторая новация касается нормирования. А именно: осуществлять нормирование предлагается только в части обеспечения функций, а не как сейчас, по трем направлениям — выполнение международных обязательств, госпрограмм и обеспечение функций. «Нам представляется, — сказал Готовцев, — что обязательным в части обеспечения функций лучше сделать федеральный перечень и предоставить право субъектам РФ и муниципалитетам его расширять по аналогии с аукционным перечнем».
Кроме того, при нормировании планируется использовать каталог. Сейчас идет активная работа по его наполнению, в каталог вносится не только наименование товара, работы и услуги, но и их описание, технические характеристики. И ожидается, что закупать для обеспечения функций можно будет только указанные в каталоге товары, работы и услуги с прописанными там же характеристиками.
Также предлагается по согласованию с контрольным органом предоставить заказчикам возможность заключать контракты с единственным поставщиком. Эта практика была в Законе № 94‑ФЗ и давала неоднозначные результаты, оставляя место для коррупционных сговоров. Но с учетом проведения закупок в электронном виде риск получения такого эффекта значительно сократился. Одновременно с этим ожидается, что при запросе котировок будет отменено ограничение по объему закупки.
Вероятна отмена способа закупки с ограниченным участием, и тому сразу две причины. Во-первых, предквалификационные требования можно будет указывать при проведении обычного конкурса как дополнительные. Во-вторых, планируется внедрение такого нововведения, как универсальная стоимостная предквалификация.
Сейчас есть возможность осуществлять закупки по цене единицы товара, работы или услуги, но в ограниченном количестве случаев, когда невозможно заранее определить объем, как, например, при закупке услуг по ремонту автомобилей или техники. Этот перечень решено расширить. Тем самым планируется уменьшить количество случаев расторжения контрактов по соглашению сторон, когда максимально возможный объем, изначально в него заложенный, не понадобился. Как именно будет производиться расширение списка, пока неизвестно. Это право может быть дано заказчику, обосновавшему такую необходимость, либо соответствующий перечень будет утвержден Правительством РФ и, возможно, регионы получат право его расширять. «Эта мера позволит не закладывать на закупку какие-то сверхлимиты», — резюмировал Готовцев.
Ожидается и корректировка предельного срока оплаты по контракту. Практика, существующая на настоящий момент, показала, что далеко не всегда возможно выполнить введенную не так давно норму — 30 дней после подписания акта приемки (15 дней, если закупка осуществлена у субъекта малого бизнеса). Заказчикам будет предоставлена возможность устанавливать любой срок, но с обязательным обоснованием.
С. А. СТРЕЛЬНИКОВА
Чтобы аукцион состоялся
Результаты анализа рынка кредитования муниципальных образований озвучил В. Е. Зотов, руководитель Управления по работе с бюджетной сферой СМП Банка. В частности, он сообщил, что согласно статистике количество участников закупки увеличивается при установлении следующих параметров аукционной документации:
-
срок кредитования — до 369 дней;
-
выборка денежных средств — не более 90 дней с момента заключения муниципального контракта;
-
тип продукта — кредит или невозобновляемая кредитная линия.
Аналитика показывает — увеличению количества участников закупки способствует проведение мероприятий в рамках программы «Открытый бюджет». Это контроль за своевременным размещением на официальном сайте муниципального образования первоначального бюджета и всех последующих изменений, отчетов об исполнении бюджета, развернутых долговых книг с указанием всех четырех разделов (бюджетные кредиты, коммерческие кредиты, гарантии, ценные бумаги). Не менее важной представляется, в случае нарушения Бюджетного кодекса, работа муниципалитета с банками и предоставление писем-разъяснений.
Таблица 2. Требования к заемщикам в зависимости от группы долговой устойчивости
|
Требования к заемщикам |
Группа А (высокая долговая устойчивость) |
Группа В (средняя долговая устойчивость) |
Группа С (низкая долговая устойчивость) |
|
Разработка основных направлений долговой политики (ОНДП) |
+ |
+ |
+ |
|
Представление проекта ОНДП в финорган субъекта |
- |
+ |
+ |
|
Согласование программ заимствований и гарантий с финорганом субъекта |
- |
+ |
+ |
|
Реализация плана восстановления платежеспособности |
- |
- |
+ |
|
Рыночные заимствования на финансирование дефицита бюджета |
+ |
+ |
- |
|
Возможность получения льготных бюджетных кредитов |
- |
- |
+ |
