В декабре прошедшего года состоялось сразу два мероприятия для ГРБС, посвященных особенностям исполнения федерального бюджета на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов, — совещание Министерства финансов России и семинар-совещание Союза развития госфинансов. Главным распорядителям бюджетных средств указали на допущенные ошибки и недоработки, а также озвучили основополагающие новации, которые будут влиять на их работу в ближайшие три года. На совещании было много актуальных и интересных выступлений, но мы публикуем выдержки из тех, которые могут быть полезны нашим читателям.
Исполнение федерального бюджета в 2018 году
В 2018 году министерства и ведомства всех уровней работали над широким спектром задач, объединенных одной целью — повышением эффективности бюджетных расходов. Были установлены новые правила составления проекта федерального бюджета, порядок планирования финансово-хозяйственной деятельности госучреждений, составления и ведения бюджетных смет федеральных казенных учреждений и обоснования сметных показателей к ним. Обеспечено правовое регулирование казначейского сопровождения и его распространение на новые виды средств. Унифицированы требования к предоставлению из бюджета субсидий (грантов), бюджетных инвестиций юрлицам, межбюджетных трансфертов и утверждены дополнительные типовые формы соглашений об их предоставлении. Систематизированы процедуры составления и ведения сводной бюджетной росписи и лимитов бюджетных обязательств. Совершенствовались правила предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. В целом был проделан огромный объем работы. Однако не обошлось и без недочетов, к сожалению, уже ставших традиционными.
«Несмотря на позитивные изменения в бюджетном процессе, мониторинг исполнения бюджета и подготовки нормативных правовых актов, необходимых для его исполнения, выявил нарушения, допущенные главными распорядителями бюджетных средств в 2018 году», — заявила на совещании с ГРБС Т. Г. Нестеренко, первый заместитель министра финансов РФ. Так, были нарушены установленные сроки внесения в Правительство РФ проектов актов, необходимых для исполнения федерального бюджета, доведения лимитов бюджетных обязательств, завершения расчетов по контрактам, заключения соглашений с субъектами РФ о предоставлении субсидий.
За оставшийся до нового года месяц (по данным на 1 декабря 2018 года) ГРБС предстояло исполнить расходы на сумму 3 триллиона рублей, или 17,8% к уточненной росписи. «Данные цифры свидетельствует о том, что значительных изменений в равномерности исполнения федерального бюджета не произошло», — с сожалением констатировала Нестеренко. Для справки: в аналогичный период 2017 года ГРБС оставалось исполнить 14,9% расходов, в 2016-м — 19,5%, 2015-м — 16,4%, 2014-м — 21,2%.
В этой связи Минфин России принял решение установить дополнительный контроль за использованием ассигнований, предусмотренных законом о внесении изменений в закон о бюджете, поскольку в последнее время сложилась ситуация, когда средства запрашиваются, но не используются до конца года. В первую очередь это касается сферы закупок. Неиспользованный остаток (за исключением отдельных направлений) подлежит зачислению в Резервный фонд Правительства РФ. По предварительной оценке, в отношении 2018 года речь идет о сумме порядка 200 миллиардов рублей.
Реализация закона о бюджете
Особенностью исполнения федерального бюджета на трехлетку будет реализация национальных проектов, обозначенных в майском указе Президента РФ. В связи с этим Нестеренко акцентировала внимание представителей ГРБС на том, что бюджетные ассигнования необходимо привести в соответствие в том числе с целями, результатами, объемами финансирования утвержденных паспортов федеральных проектов.
В первую очередь это касается ряда видов расходов (ВР). Во-первых, это предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям и иным НКО (ВР 600), субсидий юридическим лицам (ВР 810), субсидий госкорпорациям, публично-правовым компаниям (ВР 820)[1]. Во-вторых, необходимо обеспечить соответствие отраженных в федеральной адресной инвестиционной программе (ФАИП) и паспортах федеральных проектов объектов государственной (муниципальной) собственности, в которые осуществляются капитальные вложения (ВР 400). В-третьих, особое внимание в этой работе необходимо уделить бюджетным ассигнованиям на предоставление межбюджетных трансфертов (ВР 500), в том числе субсидий и иных межбюджетных трансфертов (ВР 520 и 540). Необходимо обеспечить соответствие объемов бюджетных ассигнований на предоставление межбюджетных трансфертов на реализацию мероприятий региональных проектов, предусмотренных в федеральном бюджете, объемам финансового обеспечения, указанным в паспортах федеральных проектов. Кроме того, стоит задача обеспечить соответствие указанных объемов объемам межбюджетных трансфертов, распределенных между субъектами РФ. Результатом данной работы, по словам Нестеренко, должно стать четкое понимание имеющихся несоответствий показателей, содержащихся в документах бюджетного и проектного планирования.
В конце ноября истекшего года Президент РФ подписал Закон № 457‑ФЗ. Им введено право по решению президиума Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам в 2019 году вносить изменения в сводную бюджетную роспись в части финансирования нацпроектов в целях перераспределения средств между национальными проектами и увеличения их финансирования за счет уменьшения трат на другие цели. Этот оперативный механизм должен помочь в управлении мероприятиями нацпроектов и соответствующими бюджетными ассигнованиями. «При этом необходимо обратить внимание, что уточнение направлений использования бюджетных ассигнований будет обеспечиваться в том же порядке, включая блокировку средств, что и иные изменения, вносимые в сводную бюджетную роспись», — подчеркнула Нестеренко.
Она также сообщила, что в дополнение к случаям блокировки, принятым в предыдущие годы[2], теперь при отсутствии утвержденного паспорта федерального проекта лимиты бюджетных обязательств по расходам на реализацию его мероприятий утверждаться не будут. А по данным Минфина России по состоянию на 29 ноября 2018 года, ни одного из 78 паспортов федеральных проектов утверждено не было.
Межбюджетные отношения
Перейдя к теме развития межбюджетных отношений, Нестеренко отметила, что Минфином России разработаны типовая форма и порядок заключения соглашения о реализации региональных проектов, обеспечивающих достижение целей, показателей и результатов федеральных проектов. Его заключение необходимо для решения задачи сквозного контроля и увязки результатов федеральных и региональных проектов. Соглашение должно быть заключено в течение 30 рабочих дней со дня утверждения паспорта федерального проекта, оно предшествует заключению соглашения о предоставлении межбюджетного трансферта.
«Соглашения о предоставлении субсидий бюджетам субъектов, распределение которых утверждено законом о бюджете, должны быть заключены в срок до 15 февраля 2019 года», — подчеркнула замминистра. Такая норма установлена статьей 132 БК РФ. С субъектами РФ планируется заключить 2,404 тысячи соглашений. ГРБС отвечают за организацию работы по заключению соглашений в установленные сроки. Если же соглашения заключены не будут, то бюджетные ассигнования, предусмотренные на соответствующие цели, перенаправят в Резервный фонд Правительства РФ для оказания финансовой помощи регионам.
Темы перераспределения бюджетных ассигнований коснулась и Т. В. Саакян, директор Департамента правового регулирования бюджетных отношений Министерства финансов РФ. Она акцентировала внимание на том, что в утвержденное распределение межбюджетных трансфертов на реализацию региональных проектов можно внести изменение в части перераспределения между субъектами РФ и (или) между текущим финансовым годом и плановым периодом в пределах общего объема расходов федерального бюджета на соответствующий финансовый год.
Изменения в типовую форму соглашения о предоставлении субсидии из федерального бюджета бюджету субъекта РФ, утвержденного приказом Минфина России от 13 декабря 2017 года № 232н, представляют собой дополнительные условия, определяющие особенности выделения субсидии на реализацию регионального проекта. Предусматривается, что перечень результатов (в соответствии с правилами предоставления субсидии) должен соответствовать аналогичным результатам, прописанным в паспорте федерального проекта. Значения результатов использования субсидии должны соответствовать аналогичным значениям результатов регионального проекта, отраженным в соглашении о реализации регионального проекта на территории субъекта РФ. Кроме этого, среди условий и особенностей значится обязательство субъекта РФ по достижению значений результатов, сроки и порядок представления отчетности о достижении значений результатов; срок действия заключенного соглашения должен соответствовать сроку реализации регионального проекта.
Продолжая тему межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов, И. Е. Петрова, начальник отдела методологии межбюджетных отношений Департамента межбюджетных отношений Министерства финансов РФ, рассказала о новых документах, в частности о постановлении Правительства РФ от 1 декабря 2018 года № 1455. Им внесены изменения в Правила формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам регионов. Постановлением вводится понятие «консолидированная субсидия» и закрепляются особенности установления показателей результативности ее использования. А именно, что расчет объема средств, подлежащих возврату из бюджета субъекта РФ в федеральный бюджет, в случае предоставления консолидированной субсидии осуществляется отдельно для каждого мероприятия и (или) объекта капитального строительства (объекта недвижимого имущества), в отношении которого допущены нарушения обязательств. Также в документе уточнен перечень оснований для освобождения субъектов РФ от применения мер ответственности при недостижении показателей результативности.
Новое в бюджетной классификации
Особенностям применения бюджетной классификации РФ при исполнении федерального бюджета на 2019 год и плановый период, в том числе классификации расходов федерального бюджета на реализацию национальных проектов, посвятил свой доклад С. В. Романов, директор Департамента бюджетной методологии и финансовой отчетности в государственном секторе Министерства финансов РФ. Он разъяснил порядок отражения расходов бюджетов субъектов РФ по целевым статьям расходов на реализацию региональных проектов, направленных на достижение соответствующих целей федеральных проектов (программы) Комплексного плана модернизации и расширения магистральной инфраструктуры. «В коде целевой статьи расходов бюджета субъекта РФ должен быть выделен код регионального проекта, и он обязан соответствовать коду федерального проекта, — пояснил Романов. — При предоставлении из федерального бюджета межбюджетных трансфертов расходы бюджета субъекта РФ необходимо отражать по тому же направлению расходов, что и в федеральном бюджете. Направления расходов в бюджете региона могут быть детализированы на последнем знаке».
Порядок применения видов расходов, по словам Романова, в целом сохранился прежним. Изменения произошли в части предоставления грантов в форме субсидий бюджетным и автономным учреждениям. В 2018 году такие гранты предоставлялись по видам расходов 612 и 613 (для бюджетных учреждений) и 622 и 623 (для автономных) в зависимости от того, является ли организатор конкурса учредителем в отношении учреждений — получателей гранта в форме субсидии. В 2019 году вне зависимости от того, является ли организатор конкурса учредителем или нет, гранты предоставляются по виду расходов 613 (для бюджетных) и 623 (для автономных учреждений).
Также произошли изменения в видах расходов по предоставлению субсидий юридическим лицам — некоммерческим (за исключением автономных и бюджетных учреждений) и коммерческим организациям. В порядке применения видов расходов исключено требование о последующем подтверждении использования субсидий в соответствии с условиями или целями предоставления, содержащимися в порядке (правилах) их предоставления. Вместо этого в порядок вводится понятие казначейского сопровождения субсидий.
«Это два изменения по видам расходов, на которые следует обратить внимание, — сказал Романов. — В остальных случаях порядок дополняется уточняющими описаниями тех или иных видов расходов, например иные выплаты персоналу — 112, 122, прочая закупка товаров, работ и услуг — 244, пособия, компенсации и иные социальные выплаты гражданам, кроме публичных нормативных обязательств, — 321 и тому подобное».
Особенности прогнозирования и администрирования доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2019 году осветила в своем выступлении Е. В. Лебединская, директор Департамента доходов Министерства финансов РФ. Ее статью на эту тему читайте в текущем номере на странице 23.
Все — в «Электронный бюджет»
Е. Е. Чернякова, директор Департамента информационных технологий в сфере управления государственными и муниципальными финансами и информационного обеспечения бюджетного процесса Министерства финансов РФ, озвучила одну из наиболее острых, с ее точки зрения, проблем. Это низкая активность ГРБС в работе в единой системе «Электронный бюджет» в части управления национальными проектами. «Мы просим всех — и федеральные органы исполнительной власти, и проектные офисы — новые редакции паспортов нацпроектов формировать и рассматривать только в единой системе, — сказала она. — Чем дальше мы будем откладывать начало работы в системе, тем сильнее для себя же усугубим проблему. Если мы не можем разобраться с национальными и с федеральными проектами, то что будет с региональными? До сих пор ни в одном документе у нас не определены результаты региональных составляющих федеральных проектов, притом что деньги мы все уже распределили. Получается, основной объем межбюджетных трансфертов распределен, а как распределены результаты — непонятно». Чернякова настоятельно призвала ГРБС открыть систему и начать в ней работать.
Новации от казначейства
О новациях казначейского сопровождения средств в 2019 году рассказала Е. В. Гнып, заместитель начальника Управления казначейского сопровождения Федерального казначейства. По обращению финансовых органов субъектов РФ и муниципальных образований казначейскому сопровождению теперь подлежат субсидии, предоставляемые из бюджетов регионов и местных бюджетов юрлицам, КФХ, индивидуальным предпринимателям, в случае если источником их финансового обеспечения выступают субсидии, предоставляемые из федерального бюджета в целях софинансирования расходных обязательств на поддержку отраслей промышленности и сельского хозяйства. Если в рамках указанной субсидии будут заключаться контракты и договоры, то авансовые платежи по ним также подлежат казначейскому сопровождению.
Помимо этого, в статье 5 Закона № 459‑ФЗ «О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов» появилась новая форма — казначейское сопровождение субсидий по обращению финорганов, которые предоставляются из бюджета субъекта РФ региональным фондам капитального ремонта и развития промышленности на обеспечение их деятельности. А также сопровождение средств, получаемых фондом капитального ремонта субъекта РФ за счет взносов на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирных домах, уплаченных собственниками жилья. В рамках этих субсидий и средств казначейскому сопровождению подлежат расчеты, связанные с исполнением контрактов и договоров, источником финансового обеспечения которых являются указанные субсидии и средства.
Н. М. Горина, руководитель Межрегионального операционного управления Федерального казначейства, акцентировала внимание участников совещания на графике совершения операций в конце 2018 — начале 2019 года. В частности, она напомнила, что контроль за непревышением сумм кассовых расходов в иностранной валюте, выделенных в соответствии с перечнем ГРБС и главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета, имеющих право на получение от Федерального казначейства средств федерального бюджета в иностранной валюте, с 1 января 2019 года осуществляет Межрегиональное операционное УФК. И сообщила об изменении формы данного перечня, который дополнен выделенными суммами в иностранной валюте в разрезе КБК.
С. А. СТРЕЛЬНИКОВА
[1] Приказ Минфина России от 3 июля 2013 года № 65н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации».
[2] На финансирование ФАИП до ее утверждения Минэкономразвития России и до снятия соответствующих ограничений (при их наличии); на финансовое обеспечение мероприятий по информатизации до получения положительного заключения Минкомсвязи России о целесообразности проведения мероприятий и (или) финансирования; по расходам, утверждение которых осуществляется после принятия проекта нормативного правового (правового) акта.
