Кирилл Владимирович КУЗНЕЦОВ, эксперт-практик в сфере закупок, руководитель Центра эффективных закупок Tendery.ru
Для защиты внутреннего рынка и поддержки отечественных товаропроизводителей Правительство РФ предусмотрело различные механизмы. Одним из них является запрет на допуск иностранных товаров, работ, услуг к участию в государственных закупках.
Главным настройщиком системы поддержки отечественного производителя и поставщика отечественной продукции[1] выступает Правительство РФ. Оно устанавливает запреты на допуски иностранной продукции (определяет перечни продукции, по которым иностранная закупается только при отсутствии отечественной), ограничивает допуск иностранной продукции (в общем случае действует правило «третий лишний»[2] — если на участие в закупке поданы минимум две заявки с предложением отечественной продукции разных производителей, все заявки, содержащие предложение с иностранной продукцией, отклоняются) (рисунок). Регулятор контрактной системы определяет условия допуска иностранной продукции (преференции при оценке заявок и заключении контракта).
Стоит заметить, что правительство неоднократно расширяло перечень запретов и ограничений, обновляя старые и вводя новые. А вот условия допуска, определенные приказом Минэкономразвития России от 25 марта 2014 года № 155, длительное время оставались практически неизменными. Было очевидно, что у нового регулятора просто руки не доходили до обновления этого нормативного документа.
В июне 2018 года Минфин России издал приказ № 126н «Об условиях допуска товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, для целей осуществления закупок товаров для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Новые правила начали действовать с 5 ноября 2018 года.
На первый взгляд может показаться, что подходы не претерпели принципиальных изменений. Перечень товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, допускаемых на территорию Российской Федерации для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее — Перечень), при закупке которых устанавливаются преференции, мало чем отличается от изначального. Механизм преференций работает вроде как привычным образом:
1. Если на конкурс, запрос котировок или запрос предложений поданы заявки с товарами, произведенными в странах, входящих и не входящих в ЕАЭС, то при сравнении их по ценовому критерию цены на продукцию из ЕАЭС снижаются на 15% (но только для оценки, в случае же победы такого участника контракт с ним заключается по предложенной им цене).
Например
Если заявка подана с продукцией из Беларуси (член ЕАЭС) за 1 миллион рублей и из Китая (иностранная) за 900 тысяч рублей, и по остальным критериям предложения равны, то победителем становится участник закупки, предложивший белорусский товар (его оценочная стоимость — 850 тысяч рублей). Но контракт с этим поставщиком заключается на 1 миллион рублей. При победе поставщика иностранной продукции контракт заключается также по предложенной им цене[3].
2. Если на аукцион поданы заявки с товарами, произведенными в странах, входящих и не входящих в ЕАЭС, то в случае победы поставщика, предлагающего продукцию из ЕАЭС, контракт будет заключен с ним по предложенной им по результату аукционного торга цене. А вот при победе поставщика иностранной продукции цена контракта будет снижена на 15%.
Например
Если в аукционе участвовали претенденты с продукцией как из стран ЕАЭС, так и иных и победу одержал поставщик иностранной продукции, снизив Н(М)ЦК до 1 миллиона рублей, контракт с ним будет заключен не на 1 миллион рублей, а на 850 тысяч рублей.
Подтверждение страны происхождения осуществляется декларацией участника закупки в заявке. Замена страны происхождения товаров при исполнении контракта возможна только на товар из ЕАЭС. Однако «дьявол кроется в деталях».
Деталь первая. Если приказ № 155 можно было легко «выключить», добавив в состав закупки товары, отсутствующие в Перечне, то в соответствии с приказом № 126н не допускается объединение в одной закупке продукции, включенной и не включенной в Перечень. Это следует учитывать заказчику при формировании лотов, а особенно нужно быть внимательным при дроблении лотов.
Деталь вторая. Как и прежде, в качестве подтверждения страны происхождения используется декларация в заявке. Однако теперь не является обязательным указание страны происхождения товара в соответствии с Общероссийским классификатором стран мира (ОКСМ). Это некритично, но чревато возможными казусами, например под РФ можно понимать не только Российскую Федерацию, но и Республику Филиппины и др.
Деталь третья. Ее можно назвать — «ложка дегтя в бочке меда». В соответствии с новым приказом при наличии в заявке иностранного товара, не важно какую долю смешанного лота составляет иностранная продукция, даже если это всего одна позиция, все предложение считается иностранным. Раньше, как известно, все зависело от ценовой доли иностранного товара: если она была меньше половины — предложение считалось отечественным.
Деталь четвертая. Изменились случаи неприменения правил, утвержденных данным приказом. Помимо ситуаций, когда закупка не состоялась или когда все предложенные товары во всех заявках происходят из ЕАЭС, приказ «выключается» и в случае, если хотя бы один товар в каждой заявке иностранный. Преференции, соответственно, работают, только если в заявке все товары произведены в ЕАЭС.
Еще один нюанс — в определении перечня товаров, на которые распространяются условия допуска. Да, как и прежде, он включает в себя код по ОКПД2 и наименование продукции. Однако обратите внимание на сноску в таблице-приложении к приказу № 126н — «при применении следует руководствоваться как кодом в соответствии с Общероссийским классификатором продукции по видам экономической деятельности (ОКПД или ОКПД2), так и указанным в Перечне наименованием товара».
Исчезла и оговорка о приоритете при равенстве баллов заявки с продукцией из ЕАЭС. А значит, в этом случае определение победителя зависит от того, какая заявка была подана раньше.
Особый режим для особого товара
И, наконец, особый режим устанавливается для закупки лекарственных препаратов из перечня ЖНВЛП. Отметим, что с 1 января 2019 года вступили в силу изменения в постановление Правительства РФ от 30 ноября 2015 года № 1289, согласно которым, если будут отклонены заявки иностранного происхождения, применяются условия допуска, предусмотренные приказом № 126н. В этом случае победителем признается участник закупки, заявка которого предусматривает поставку лекарственного препарата со всеми стадиями производства в ЕАЭС, при условии что его цена:
ниже всех предложений лекарственных препаратов со всеми стадиями производства в ЕАЭС;
не выше чем на 25% предложения лекарственного препарата с неполным производственным циклом в ЕАЭС.
При отсутствии таких участников выбор осуществляется по лучшей цене.
Например
После отклонения заявок по постановлению № 1289:
заявка № 1 с ценой 110 рублей. Все стадии производства товаров, указанных в заявке, осуществляются в ЕАЭС;
заявка № 2 — 100 рублей — все стадии производства в ЕАЭС;
заявка № 3 — 90 рублей — не все стадии производства в ЕАЭС;
заявка № 4 — 70 рублей — не все стадии производства в ЕАЭС.
Лучшее ценовое предложение содержится в заявке № 4 (70 рублей), однако не все стадии производства товаров, указанных в данной заявке, находятся в ЕАЭС. Поэтому рассмотрим лучшую по ценовому предложению заявку, в которой все стадии производства находятся в ЕАЭС — заявку № 2 с ценой 100 рублей. Теперь посчитаем: разница между предложениями составляет 30 рублей (100 рублей – 70 рублей = 30 рублей), или 30%, что, естественно, выше 25%, а значит, победителем является участник № 4.
Если бы эта заявка отсутствовала и мы рассматривали в качестве лучшего предложения заявку № 3, то очевидно, что разница в ценовых предложениях между этой заявкой и заявкой № 2 меньше 25%, а значит, победителем бы стал участник № 2.
Подобный подход — новелла контрактной системы. И, возможно, в случае успешного результата применения имеет смысл распространить данный подход на другие виды продукции. Сегодня нередки случаи, когда товар считается отечественным, но практически на 100% состоит из импортных комплектующих.
Прогнозы на будущее
Что нас ждет впереди? Очевидно, что в ближайших планах Правительства РФ и регулятора контрактной системы стоит расширение перечней товаров, работ и услуг, в отношении которых устанавливаются указанные выше меры по поддержке отечественного производителя. Остается надеяться, что это реально позволит повысить его конкурентоспособность, ведь гарантированный кусок «бюджетного пирога» необязательно обеспечивает модернизацию и развитие производства. Как говорится в известной притче, умирающему от голода можно дать рыбу, но для его выживания в дальнейшем полезнее все же удочка.
[1] В подавляющем большинстве случаев к отечественной приравнивается продукция из стран Евразийского экономического союза (ЕАЭС). При закупке товара речь идет о стране его происхождения, для работ и услуг — стране регистрации участника закупки. По приказам № 155 и № 126н условия допуска устанавливаются пока только для товаров.
[2] Есть вариации, например «второй лишний», «первый лишний».
[3] Начинающие специалисты иногда путаются, пытаясь при заключении такого контракта снизить цену победителя на 15% (как это предусмотрено для аукциона).
