Как было отмечено на пленарном заседании Гайдаровского форума, который традиционно прошел в январе в РАНХиГС при Президенте РФ, на глобальной повестке дня стоят вопросы изменения структуры энергетического рынка, обострения конкуренции, проблемы экологии, усиления социального неравенства и несправедливости распределения выгод от расширения международной торговли и т. д. Для России приоритеты решения существующих мировых и национальных проблем прописаны в стратегии на среднесрочную перспективу, зафиксированной указом Президента РФ от 7 мая 2018 года № 204. Председатель Правительства РФ Д. А. Медведев отметил, что работа в рамках национальных проектов уже ведется, трансформируя глобальные вызовы в новые источники роста. Национальные цели развития России до 2024 года обсудили во второй день X Гайдаровского форума на открытой дискуссии «Национальные цели развития: стратегия России 2018–2024».
Позволят ли национальные проекты достичь национальных целей?
По мнению первого вице-премьера — министра финансов РФ А. Г. Силуанова, структурированность и логичность указа Президента РФ № 204 позволяют говорить, что национальные цели достижимы. Они являются верхнеуровневой задачей государства, при этом указ определяет и инструментарий для ее решения. Силуанов отметил, что шесть лет назад майские указы ставили аналогичные цели, но четкие алгоритмы действий для их реализации были прописаны не всегда. Те задачи, при решении которых применялся методичный, системный подход, решены. Например, достигнуты цели по повышению заработной платы отдельным категориям работников бюджетной сферы, переселению граждан из ветхого и аварийного жилья. Обозначенные же в майских указах 2012 года позиции по повышению объема инвестиций, производительности труда, увеличению количества рабочих достигнуты не были, поскольку не было организовано четко структурированной работы по решению этих задач. «Сегодня у нас есть не только задачи (они были и в 2012 году), но и инструментарий. Это национальные проекты. А национальный проект — это не только ресурсы и даже не столько ресурсы, сколько система управления задачами и целями. И у нас есть понимание того, кто, что и как будет делать. И это новация в нашем государственном управлении», — сказал Силуанов.
По мнению председателя Счетной палаты РФ А. Л. Кудрина, национальные проекты, даже если они полностью будут исполнены, не обеспечат достижения всех обозначенных в программном документе целей. Рамки решения задач заданы, будет определена персональная ответственность за реализацию национальных проектов и достижение национальных целей. Все это хорошо, но уже обозначились и проблемы. К примеру, есть национальная цель по двукратному снижению уровня бедности в стране, но соответствующего национального проекта не существует. Или, например, такая цель, как ускорение технологического развития РФ, увеличение количества организаций, осуществляющих технологические инновации, до 50% от общего числа, тоже не имеет своего национального проекта. Конечно, есть нацпроекты «Цифровая экономика», «Малое и среднее предпринимательство», «Наука», мероприятия которых опосредованно направлены на технологическое ускорение. Кроме того, в выпущенном недавно документе «Основные направления деятельности Правительства РФ» сказано, что для каждой национальной цели должен быть определен план действий правительства, который детально распишет все необходимые шаги. И, как отметил первый вице-премьер — министр финансов РФ, такие планы уже подготовлены и в ближайшее время будут выпущены, и они будут шире, чем национальные проекты. Тем не менее председатель Счетной палаты РФ считает, что для реализации национальных целей нужны и другие институциональные подвижки, касающиеся реформирования государственного управления. В частности, в сегодняшних условиях (и эта идея была высказана на пленарном заседании форума) целесообразно сократить регуляторный контроль за бизнесом, существенно увеличить полномочия субъектов РФ и т. д.
Кроме того, Кудрин указал и на то, что до сих пор, по большому счету, не подведены итоги исполнения майских указов Президента РФ 2012 года — не было конструктивного и полного обсуждения результатов. Даже процент достижения целей предыдущего политического цикла четко не определен. По некоторым оценкам, это 93%, по расчетам Счетной палаты РФ — 70%.
Чего не хватает госуправлению для осуществления нацпроектов?
Отвечая на вопрос модератора сессии, заместителя генерального директора телеканала «Россия» по специальным информационным проектам С. Б. Брилёва: «Чего не хватает госуправлению для осуществления нацпроектов?» — мэр Москвы С. С. Собянин отметил, что, по крайней мере, всевозможных нормативных актов, обозначающих требования к госуправлению, более чем достаточно. И пара-тройка вновь изобретенных законов скорее всего не помогут в достижении национальных целей, а только запутают исполнителей.
Что на самом деле требуется государственному управлению, так это программный подход по аккумуляции всех ресурсов, необходимых для решения поставленных задач. «Когда мы, например, говорим о национальном проекте “Образование”, то имеем в виду те 100 миллиардов рублей,которые ежегодно будут направляться в отрасль в рамках его реализации. А в целом по стране ежегодно на школьное образование мы тратим 3 триллиона рублей. Я могу ошибаться в абсолютной корректности цифр, но порядок такой. То есть разница в суммах огромная. Поэтому все эти ресурсы должны работать вместе на одну цель. Нет проблемы в том, чтобы распределить бюджетные деньги, задача в том, чтобы подтянуть к средствам национального проекта все ресурсы, которыми мы располагаем», — сказал мэр Москвы. Кроме того, по его мнению, осуществление нацпроектов на региональном уровне не может привести к росту долговых обязательств субъектов РФ, так как Федерация выделяет регионам средства не на освоение космоса, а на решение тех задач, которые они и так ставили перед собой и на которые планировали свои расходы.
Как взаимосвязаны нацпроекты и госпрограммы?
Министр финансов РФ подчеркнул, что программный подход в работе правительства в связи с появлением национальных проектов никто не отменял. Другое дело, что сейчас многие эксперты ставят под сомнение саму эффективность реализуемых государственных программ. По мнению первого вице-премьера, справедливость в этом есть и в ближайшее время нужно подумать о том, как сделать госпрограммы таким же проектным инструментарием, каковым являются нацпроекты. «Национальный проект — это часть госпрограммы. И выстраивание работы госпрограммы должно происходить так же, как мы сейчас будем реализовывать национальные проекты. То есть должны быть определены четкое целеполагание, контрольные точки, ресурсы, организован мониторинг. По госпрограммам сейчас такого нет», — сказал Силуанов.
Председатель Счетной палаты РФ считает, что сегодня иерархия национальных проектов и государственных программ имеет очень сложное строение. С одной стороны, национальные проекты не будут исполняться непосредственно как меры, они реализуются через госпрограммы — все нацпроекты расписаны по мероприятиям госпрограмм. К примеру, нацпроект «Демография» будет осуществляться через восемь госпрограмм, учтенных в бюджетной системе. Госпрограммы — это инструменты, или структурные элементы бюджета, и получить деньги на реализацию нацпроекта можно только через госпрограмму. Но, с другой стороны, и одна государственная программа должна реализовывать несколько национальных проектов. Например, государственная программа «Экономическое развитие и инновационная экономика» будет выполнять три национальных проекта. «Получается, что фокус у нас все время сбивается. То есть один ответственный за государственную программу будет подотчетен трем вице–премьерам — кураторам национальных проектов и должен строго следить за выполнением показателей и госпрограммы, и нацпроектов. Кроме того, сейчас появляется еще один формат документов — федеральный проект, который должен быть погружен в государственную программу, а каждый национальный проект будет иметь три-четыре федеральных проекта. Все это делает систему управления национальными целями достаточно неповоротливой», — высказал опасения Кудрин.
Как действовать? Понятно ли регионам?
Для достижения национальных целей крайне важно, чтобы регионы разобрались во всей этой взаимоувязке, правильно распределяли и в случае необходимости перераспределяли ресурсы, корректно оценивали достижения. «У нас практически ежегодно появляются те или иные проекты. И если всю систему управления каждый раз перестраивать под новые задачи, у нас весь трехлетний цикл исполнения бюджета будет уходить только на эту работу», — справедливо заметил Собянин.
Построение работы по реализации национальных проектов столичный мэр видит следующим образом. У Москвы есть десять государственных программ, и все федеральные проекты, все поставленные перед субъектом задачи буду инкорпорированы туда. При этом для достижения целей в здравоохранении или образовании будет использован весь ресурс, который имеет город на развитие этих отраслей. «И в принципе нам не составит труда включить любые задачи в наши уже действующие проекты. Мы четко видим приоритеты развития города Москвы, и новые задачи лишь несколько их скорректируют», — отметил Собянин.
Как мониторить реализацию нацпроектов?
Модератор сессии высказал опасения по поводу того, что если у каждого отдельно взятого региона будет свое понимание, как абсорбировать деньги национального проекта, то у федерального правительства, Счетной палаты РФ возникнут сложности с оценкой эффективности выполнения национальных проектов. Но, как сказал министр финансов, таких проблем возникнуть не должно. Мероприятия региональных проектов, принятых в координации с федеральными проектами, будут согласованы профильными федеральными министерствами и попадут в систему мониторинга, организованного федеральным правительством.
Причем, по словам Силуанова, созданная система мониторинга исполнения национальных проектов является инновационной и будет прослеживать строительство каждого объекта от начала его планирования до ввода в эксплуатацию. «На основании этого мониторинга и анализа хода реализации мы будем, естественно, вносить коррективы в распределение средств. Парламентарии предоставили нам такое право без внесения поправок в бюджет», — подчеркнул министр. Тем не менее, как отметил Кудрин, сложности с мониторингом исполнения нацпроектов еще предстоит преодолеть. Только в верхнем сегменте значится 115 показателей, на нижних уровнях их около 3,5 тысячи. 70% показателей не мониторятся, потому что либо по ним нет статистической информации, либо их требуется мониторить по специальной методике. Такие методики в течение года будут еще разрабатываться. Но, по мнению Кудрина, эти показатели не должны стать фетишем. Сегодня важно сделать так, чтобы политика Правительства РФ вызывала доверие у населения.
Что увидят люди?
Однозначно, что правильность политики правительства граждане нашей страны будут оценивать отнюдь не по степени достижения определенных показателей. Верность выбранного курса может быть подтверждена только конкретными позитивными изменениями в облике города, организации работы поликлиник, уровня заработной платы и т. д. Первый вице-премьер заверил, что уже в этом году люди смогут увидеть повышение качества медицинского обслуживания, инфраструктурные улучшения, усиление поддержки малого и среднего предпринимательства.
