Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 гг., а также целый ряд законодательных актов и программных проектов предполагают внедрение новых элементов прежде всего в бюджетный процесс в субъектах РФ и муниципальных образованиях. Включение новаций в бюджетный процесс на федеральном уровне идет гораздо более высокими темпами, и уже в 2006 г. федеральный бюджет впервые стал составной частью перспективного финансового плана, сформированного на три года. Органы власти субъектов РФ и муниципалитетов также находятся на стадии законотворческой деятельности, формирования и реализации концептуально новых положений бюджетной и налоговой политики.
Обратимся к опыту одного из регионов Центрального экономического района – Тульской области. В соответствии с основными положениями реформирования местного самоуправления в Тульской области в 2005 г. была проведена работа по разграничению территорий между поселениями, формированию нормативно-правовой базы. В результате к 2006 г. создано 179 муниципальных образований, подготовлены и приняты 20 законодательных актов регионального уровня. В 2006 г. решалась задача разграничения расходных полномочий между органами власти субъекта РФ и административно-территориальными образованиями. В 2007 г. область выполняла план мероприятий по оздоровлению финансов Тульской области на 2006–2008 гг. и программу реформирования финансов региона.
Анализ исполнения бюджета области в 2007 г. показал, что к началу четвертого квартала 2007 г. годовой план доходов области был исполнен на 86,7%, расходов – на 69%. За девять месяцев 2007 г. практически полностью были мобилизованы доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности (96,3%), безвозмездные поступления (95,8%). Достаточно высок процент исполнения налоговых доходов – 84,3%, а также платежей за пользование природными ресурсами – 80,7%. Утвержденный план доходов за девять месяцев 2007 г. перевыполнен по всем укрупненным группам: налоговые и неналоговые доходы, безвозмездные поступления.
Наиболее высокий процент исполнения бюджета по расходам наблюдался при покрытии следующих статей: межбюджетные трансферты местным бюджетам (87%), культура (70%), национальная оборона и безопасность (69%), общегосударственные вопросы (66,9%).
В структуре доходов бюджета области налоговые доходы составляют 67,9%, безвозмездные поступления – 28,4%. На долю неналоговых доходов приходится 3,7%. Анализ структуры налоговых доходов позволяет выявить преобладание в налоговых поступлениях отчислений от федеральных налогов (налога на прибыль организаций, НДФЛ, акцизов), которые включены в группы «Налоги на прибыль, доходы» и «Налоги на товары (работы, услуги)» – рис. 1.
Региональные налоги обеспечили 10,1% доходов областного бюджета за девять месяцев 2007 г. При этом доля налога на имущество организаций составила около 8%, доля транспортного налога – 0,8%, доля налога на игорный бизнес – 1,3%.
По состоянию на 1 декабря 2007 г. задолженность по налогам и сборам в бюджетную систему РФ составила 7 897,5 млн руб. и по сравнению с началом 2007 г. возросла на 4,3% (рис. 2).
В соответствии с законом Тульской области «О некоторых особенностях межбюджетных отношений на территории Тульской области в 2007–2008 гг.», а также с учетом положений закона Тульской области «О бюджете Тульской области на 2007 г.» межбюджетное регулирование в области осуществлялось посредством распределения ресурсов Фонда сбалансированности местных бюджетов, Фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), Фонда финансовой поддержки поселений, Фонда софинансирования социальных расходов и др.
По данным Минфина России на 1 июля 2007 г., нарушения ограничений на основные показатели бюджетных планов, установленные Бюджетным кодексом РФ, в Тульской области не выявлены. Однако в целях укрепления финансовой основы местного самоуправления следует продолжать реформирование финансов области.
Рейтинговое агентство «Эксперт РА» в одной из последних оценок инвестиционного рейтинга субъектов РФ за 2006–2007 гг. присвоило Тульской области рейтинг 3В1, что соответствует пониженному потенциалу в сочетании с умеренным риском для инвестора. Такой же рейтинг характерен для ряда областей Центрального федерального округа (Тверская, Рязанская, Калужская, Владимирская области и др.). При определении регионов с наиболее стабильным и качественным инвестиционным климатом за 1995–2007 гг. Тульская область была выделена агентством как регион, где критерий качества преобладает над критерием стабильности при управлении рисками. На инвестиционный потенциал и развитие предпринимательства в субъекте РФ существенно влияют показатели его финансового состояния. Деятельность организаций области показывает положительную динамику.
Областная целевая программа «Реформирование финансов Тульской области на 2006–2008 гг.», утвержденная законом региона от 3 ноября 2006 г., предполагает проведение различных мероприятий, а также разработку нормативных и методических документов и положений по переходу к среднесрочному планированию. В соответствии с отчетом о выполнении первого этапа реализации данной программы в течение 2007 г.:
- проведена комплексная оценка возможности реорганизации бюджетных учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций;
- утвержден перечень социальных услуг, которые могут предоставляться негосударственными организациями;
- установлен порядок проведения публичной независимой экспертизы (негосударственными, общественными и научными организациями) законопроектов в области бюджетной и налоговой политики;
- определен порядок инвентаризации кредиторской задолженности, в том числе бюджетных учреждений и унитарных предприятий, а также оперативной отчетности о состоянии кредиторской задолженности.
- формирование и утверждение докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования;
- реализация областных целевых программ и их оценка посредством применения показателей общественной и экономической эффективности;
- осуществление среднесрочного финансового планирования;
- формирование реестра расходных обязательств;
- мониторинг осуществления инвестиционных проектов, реализуемых за счет бюджетных средств;
- формализация процедур предоставления государственных гарантий области;
- проведение оценки бюджетных и социальных последствий фактов исполнения гарантий и т.д.
В целях регулирования налоговой задолженности постановлением администрации Тульской области от 27 июня 2007 г. № 316 утвержден Порядок проведения реструктуризации задолженности организаций по налогам, пеням и штрафам перед бюджетом Тульской области. В соответствии с этим документом реструктуризация задолженности осуществляется в отношении одной организации только один раз на срок не более пяти лет. Такая задолженность разделяется на две части:
- Налог на прибыль, зачисляемый в бюджет области, налог на имущество и транспортный налог.
- Сумма исчисленных по данным учета налоговых органов пеней и штрафных санкций по видам налогов, формирующих первую часть задолженности.
- на момент подачи заявления в отношении организации не проводится процедура ликвидации;
- сумма задолженности перед бюджетом области превышает 100 тыс. руб.;
- внесение организацией в течение трех месяцев до первого числа месяца подачи заявления текущих налоговых платежей в бюджет Тульской области в сумме, равной начисленным налогам и сборам за тот же период;
- основной вид деятельности организации входит в перечень приоритетных видов экономической деятельности, утвержденный администрацией Тульской области, которые дают организациям право на реструктуризацию задолженности.
Одной из главных целей налогового и бюджетного планирования является сохранение и повышение сбалансированности и устойчивости бюджетов. Воздействие рисков, возникающих на разных стадиях бюджетного процесса, снижает платежеспособность органов местного самоуправления, приводит к нарушениям ограничений, установленных Бюджетным кодексом по показателям бюджетного дефицита, расходных и долговых обязательств.
В бюджетных отношениях рисковая ситуация может создаваться по разным причинам: например, с введением нового законодательства или корректировкой действующего, изменением курса рубля по отношению к доллару, падением производства и т.д. Величину возможных потерь для бюджета и степень риска трудно предвидеть, однако его прогнозная оценка необходима.
На рис. 3 показана совокупность факторов формирования бюджетных рисков. Следует отметить, что риски определяются не только для доходной, но и для расходной части бюджета. Поскольку влияние факторов может быть как положительным (в случае улучшения финансового состояния налогоплательщиков и укрепления платежной дисциплины), так и отрицательным (установление некомпенсируемых бюджету льгот по налогам, низкое качество процедур налогового планирования), риски выражаются в снижении либо увеличении бюджетных назначений.
Конкретизируя состав рискообразующих факторов и механизмов их влияния, нужно разграничить совокупность факторов первого уровня (микроуровень), формирующихся непосредственно в сфере региональных и муниципальных финансов, и совокупность факторов второго уровня (макроуровень), составляющих внешнее воздействие. Так, на этапе формирования и утверждения бюджета при сборе информации о социально-экономическом развитии территории, согласовании всех планов и программ перспективного финансового планирования результативность бюджетного планирования зависит от уровня организации планово-прогнозных процедур, их методической базы и аналитического инструментария, изменения местного законодательства, ответственности и квалификации сотрудников финансовых и налоговых органов, участвующих в разработке планов, а также от общей социально-политической ситуации, направлений налоговой и бюджетной политики государства, федерального законодательства.
На этапе исполнения бюджета крайне важны ответственность и платежеспособность налогоплательщиков, уровень жизни населения и его участие в бюджетном процессе, четкость выполнения контрольных функций органами казначейства и функций налогового администрирования налоговыми органами, технический и информационный уровень их деятельности. Поскольку кредитные организации отвечают за своевременное перечисление средств со счетов хозяйствующих субъектов и физических лиц, в том числе налоговых платежей в бюджеты, и наделены определенными бюджетными полномочиями (ст. 155, 156 Бюджетного кодекса), их деятельность также влияет на результаты мобилизации средств в бюджеты. При проведении анализа исполнения бюджетов и составлении бюджетной отчетности в целях снижения отрицательных бюджетных рисков необходимо поддерживать высокий методический уровень и использовать научно обоснованные подходы к организации мониторинга бюджетного потенциала субъектов РФ и муниципальных образований, проведению аналитической работы налоговыми и казначейскими органами, контрольно-счетными комиссиями, внедрять систему финансового менеджмента, включающего инструменты и методы налогового планирования основных бюджетообразующих и других организаций субъекта РФ.
Для качественной и количественной оценки рисков могут использоваться известные методы и модели (экспертная и рейтинговая оценки, корреляционно-регрессионный анализ, динамическое моделирование, другие экономико-математические методы), рассматриваемые, как правило, для оценки финансовых рисков. Очевидно, в практике региональных и муниципальных финансовых органов в наибольшей степени применимы методы экспертной и рейтинговой оценки бюджетных рисков, в соответствии с которыми при планировании бюджетных показателей учитывается вероятность рисков как процент отклонения потенциально ожидаемых или фактических показателей бюджета от плановых. Количественно процент бюджетных потерь или дополнительных поступлений определяется экспертами – специалистами в сфере финансово-бюджетного планирования, сотрудниками аппарата территориальной администрации или внешними специалистами, консультантами с учетом тенденций финансово-экономических индикаторов в субъекте РФ, показателей и динамики процента превышения либо неисполнения статей бюджета или плана доходов и расходов в целом.
Таким образом, включение в состав процедур налогово-бюджетного планирования технологии по оценке и оптимизации бюджетных рисков, которую следует рассматривать как элемент реформирования системы управления финансами местного самоуправления, позволит повысить качество прогнозов, оперативность деятельности органов финансового планирования, эффективность финансового контроля на уровне субъектов РФ и муниципальных образований.
Источник: © Бюджет, 2008, № 4
