Анатолий Борисович ВИФЛЕЕМСКИЙ, директор НП «Центр экономики образования» (г. Нижний Новгород), действительный член Академии педагогических и социальных наук, доктор экономических наук, магистр юриспруденции
Принятие законопроекта о ликвидации и реорганизации ГУПов и МУПов повысит эффективность использования бюджетных средств. Данный тезис подтверждают примеры из судебной практики.
В конце прошлого года законопроект № 554026-7 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части установления запрета на создание и осуществление деятельности унитарных предприятий)», разработанный Федеральной антимонопольной службой, был предложен Правительством РФ на рассмотрение депутатов Государственной думы. 11 декабря 2018 года документ был принят в первом чтении. Однако уже на следующий день СМИ со ссылкой на председателя Совета Федерации В. И. Матвиенко сообщили, что законопроект, предусматривающий ликвидацию или реорганизацию ГУПов и МУПов на товарных рынках с 2019 года, является антиконституционным, поэтому Совет Федерации его отклонит. Несмотря на это, документ не был снят с рассмотрения и продолжает готовиться ко второму чтению. При этом Правительство РФ представило поправки, которыми несколько расширило перечень случаев, когда может быть создано государственное унитарное предприятие.
Что же предусматривает данный законопроект? И чем вызвана необходимость его принятия?
По плану президента
Указ Президента РФ от 21 декабря 2017 года № 618 «Об основных направлениях государственной политики по развитию конкуренции» и Национальный план развития конкуренции в Российской Федерации на 2018–2020 годы предполагают сокращение доли хозяйствующих субъектов, учреждаемых или контролируемых государством или муниципальными образованиями, в общем количестве хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на товарных рынках. В связи с тем, что в сферах с развитой конкуренцией действует значительное число унитарных предприятий, ФАС разработала законопроект № 554026-7. Как сказано в пояснительной записке к законопроекту, именно участие унитарных предприятий в хозяйственной деятельности оказывает наиболее негативное влияние на конкуренцию на локальных рынках и влечет их монополизацию. Гарантированный спрос на продукцию не способствует повышению производительности труда и инновационному развитию таких предприятий. ФАС также выявила многочисленные факты ухода заказчиков от применения норм Закона № 44‑ФЗ путем передачи бюджетных средств в форме субсидий подведомственным унитарным предприятиям для закупки ими товаров, работ, услуг для нужд заказчика, в том числе и на конкурентных рынках (например, работы по строительству, закупка лекарственных средств и медицинских изделий).
Законопроект предусматривает внесение поправок в Федеральные законы «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», «О защите конкуренции» и «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей». Их суть — установление запрета на создание унитарных предприятий либо изменение видов деятельности ГУПов и МУПов. Исключением являются случаи, когда: создание унитарного предприятия предусмотрено федеральным законом, актом Президента РФ или Правительства РФ; учредителями являются федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции по выработке и реализации государственной политики в области обороны, государственного управления в области обеспечения безопасности РФ, государственной и общественной безопасности, перечень которых устанавливает Правительство РФ; деятельность осуществляется в сферах естественных монополий.
Унитарное предприятие может быть преобразовано по решению собственника его имущества в государственное или муниципальное учреждение, в автономную некоммерческую организацию или в организацию иных организационно-правовых форм (акционерное общество, общество с ограниченной ответственностью) в соответствии с законодательством РФ о приватизации. Для этого органы государственной власти и местного самоуправления должны принять соответствующие решения. В случае же непринятия либо неисполнения такого решения унитарные предприятия будут ликвидированы в судебном порядке по предписанию либо иску антимонопольного органа.
Если законопроект примут, времени для выполнения его требований и преобразования унитарных предприятий будет достаточно. ГУПы и МУПы подлежат ликвидации или реорганизации в срок до 1 января 2021 года (а с учетом поправок, внесенных Правительством РФ, — до 1 января 2023 года). Согласно документу контролировать исполнение ограничений должна будет ФАС, которую планируют наделить полномочиями по выдаче заключений о соответствии создания унитарного предприятия либо изменения им видов деятельности антимонопольному законодательству.
Все равны, но некоторые равнее?
Противостояние антимонопольной службы России и унитарных предприятий имеет длительную историю. Ее кульминацией стало вынесенное 25 октября 2017 года Верховным судом РФ решение, которым были оставлены без удовлетворения апелляционные жалобы Законодательного собрания и администрации губернатора Санкт-Петербурга на решение Санкт-Петербургского городского суда. Таким образом, статья 7_1 регионального закона о ГУПах, которая наделяла унитарные предприятия и государственные учреждения исключительными полномочиями на оказание услуг на конкурентных рынках, была признана недействующей.
В Нижегородской области арбитражный суд также не удовлетворил иск Законодательного собрания региона о признании незаконными решения и предписания Управления ФАС по делу о госпредприятии области «Нижегородская областная фармация» (ГП НО НОФ). Закон о наделении НОФ полномочиями по оказанию отдельным категориям граждан социальной услуги по обеспечению лекарственными препаратами, медицинскими изделиями, а также специализированными продуктами позволял предприятию выступать единственным поставщиком данной услуги в обход конкурентной процедуры. Ранее Нижегородское УФАС признавало незаконными постановления Правительства Нижегородской области, которыми все то же ГП НО НОФ наделялось полномочиями единственного поставщика. При этом цены на лекарства, поставляемые госпредприятием, как единственным поставщиком, в государственные учреждения здравоохранения региона, были значительно выше рыночных.
В Курской области был принят закон, в соответствии с которым региональное ГУП «Информационный Центр "Регион-Курск"» было наделено полномочиями единственного подрядчика (исполнителя) работ (услуг) по выполнению работ по обслуживанию и администрированию единого защищенного канала доступа к сети интернет единой информационной коммуникационной среды Курской области. На основании этого закона ГУП, как единственный поставщик, заключало госконтракты с органами власти, получая по ним оплату по монопольно высоким ценам, а затем подписывало договоры с субподрядчиками, которые выполняли в ряде случаев практически полный объем работ. В настоящее время и этот региональный закон ФАС России оспаривает в судебном порядке.
Как видим, на практике унитарные предприятия не просто осуществляют предпринимательскую деятельность. Региональные власти наделяют их особыми полномочиями, что, с одной стороны, ограничивает конкуренцию, а с другой — нередко влечет за собой приобретение товаров, работ и услуг по завышенным ценам.
В принципе закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) не являются преступлением. Согласно пункту 6 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе они допускаются, если работы или услуги может осуществлять только орган исполнительной власти в соответствии с его полномочиями либо подведомственное ему государственное учреждение, государственное унитарное предприятие, соответствующие полномочия которых устанавливаются федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ, законодательными актами субъекта РФ.
Таким образом, данный пункт должен применяться заказчиком лишь в том случае, когда указанные в нем лица обладают исключительными полномочиями на территории РФ (субъекта РФ) в отношении выполняемых ими работ или оказываемых услуг. То есть если никто, кроме данного ГУПа, в принципе не может осуществить эти работы или услуги. На практике же региональные законы часто позволяют ГУПу стать единственным поставщиком, несмотря на то что на рынке имеется много предприятий, которые могут составить ему конкуренцию на торгах, предложить более выгодную цену.
