Георгий Николаевич МАЛЬГИНОВ, заведующий лабораторией проблем собственности и корпоративного управления Института экономической политики им. Е. Т. Гайдара, кандидат экономических наук
Проблеме функционирования унитарных предприятий в российской экономике уже без малого четверть века, если взять за точку отсчета принятие в конце 1994 года первой части Гражданского кодекса, где впервые появилась эта правовая конструкция. В ней оказались тесно переплетены многие аспекты социально-экономического развития: реформа отношений собственности и управление хозяйствующими субъектами госсектора, обеспечение общественных благ и устранение провалов рынка, структура выпуска и уровень конкуренции.
Сокращение масштабов
На протяжении последних десятилетий господствовал тезис о рудиментарном характере унитарных предприятий, генезис которых связывался с периодом плановой экономики и незавершенностью приватизации. Также отмечалась избыточная численность государственных и муниципальных предприятий для того, чтобы государство и органы местного самоуправления могли ими эффективно управлять на основе возможностей, предоставляемых специализированным законом 2002 года[1]. Мероприятия, направленные на то, чтобы разобраться, какие же именно функции должны осуществляться при помощи этих хозяйствующих субъектов, начали реализовываться с большим опозданием. На сегодняшний день противоречие между организационными возможностями государства по реформированию унитарных предприятий и масштабом этого сектора в основном можно считать преодоленным, поскольку последний подвергся серьезному сжатию.
К началу 2005 года в регистре хозяйствующих субъектов Росстата было учтено 69,9 тысячи унитарных предприятий (УП). На тот момент по данным мониторинга государственного сектора экономики, проводившегося Росстатом еще с начала 2000-х годов, насчитывалось около 18,4 тысячи государственных унитарных предприятий (ГУП), численность федеральных предприятий (ФГУП), по сведениям Росимущества, превышала 8,5 тысячи единиц (или более 12% всех УП). Из этого можно сделать вывод о том, что количество ГУПов, относящихся к собственности субъектов РФ, составляло около 9,8 тысячи (около 14% всех УП), а муниципальных унитарных предприятий (МУП) — примерно 51,5 тысячи (почти 74% всех УП).
На 1 января 2019 года общее количество унитарных предприятий в стране, по данным государственной регистрации, составило 15 тысяч единиц. Они по-прежнему приводятся Росстатом без уточнения принадлежности к уровню публичной власти. На ту же дату, по данным Системы показателей для оценки эффективности управления государственным имуществом, публикуемой Росстатом с 2016 года взамен показателей мониторинга государственного сектора экономики, насчитывалось 2608 ГУПов, включая всего 840 ФГУПов (или 5,6% всех УП). Получается, что количество ГУПов, относящихся к собственности субъектов РФ, составляет около 1,8 тысячи (менее 12% всех УП), а МУПов — около 12,4 тысячи (почти 83% всех УП).
Таким образом, произошло радикальное уменьшение численности унитарных предприятий: на федеральном уровне — более чем в десять раз, на региональном — более чем в пять раз, на муниципальном — более чем в четыре раза. Ввиду опережающего сокращения количества ФГУПов их доля в структуре сектора унитарных предприятий сократилась более чем вдвое, тогда как удельный вес МУПов, напротив, вырос. Доля ГУПов, относящихся к собственности субъектов РФ, незначительно уменьшилась.
Виды деятельности и ведомственная принадлежность
Данные Росстата позволяют получить представление лишь о распределении ФГУПов по видам экономической деятельности и их ведомственной принадлежности, но отнюдь не об их вкладе в производство тех или иных товаров (работ, услуг). По первому признаку выделяются профессиональная, научная и техническая деятельность (201 единица), сельское, лесное хозяйство, охота, рыболовство и рыбоводство (143 единицы), обрабатывающие производства (111 единиц), составляющие вместе более половины всех унитарных предприятий федерального уровня. По второму признаку чуть больше половины всех ФГУПов приходится на предприятия, подведомственные Минобрнауки (173 единицы), Минпромторгу (95 единиц), Минобороны (65 единиц), Минсельхозу (59 единиц) и Роспотребнадзору (50 единиц).
Для локального уровня такого рода статистическое наблюдение отсутствует. Однако известно, что на нем возможное поле деятельности унитарных предприятий ограничено кругом полномочий, которые возложены на региональные власти и органы местного самоуправления в соответствии с базовыми законами 1999 года (№ 184‑ФЗ) и 2003 года (№ 131‑ФЗ). К этому стоит добавить, что на основании небезызвестного закона 2004 года № 122‑ФЗ происходило активное перераспределение имущества между различными уровнями публичной власти, которое затронуло и унитарные предприятия.
Таким образом, очевидна подчиненность деятельности унитарных предприятий решению ограниченного круга государственных задач и обеспечению публичных интересов, когда основным потребителем их продукции выступает государство и общество в целом. Вместе с тем их специализация (ориентация на государственный (муниципальный) заказ с вытекающей отсюда проблемой исполнения публичными образованиями своих обязательств, деятельность в регулируемых секторах экономики и т. п.) во многих случаях обуславливает присутствие унитарных предприятий и на рынках обычных товаров и услуг в целях повышения своей экономической эффективности, которая, как правило, уступает прочим хозяйствующим субъектам.
Законопроект против токсичности
Принятый в декабре минувшего года в первом чтении законопроект, регулирующий деятельность унитарных предприятий[2], исходит из предпосылки о том, что она является угрозой для конкуренции ввиду «токсичности» организационно-правовой формы как таковой (взаимосвязь с органами власти, неэффективность). В этой связи в документе предлагается ввести прямой запрет на создание новых унитарных предприятий или изменение вида их деятельности.
Исключение сделано для следующих видов предприятий:
работающих в силу федерального закона, акта Президента РФ или Правительства РФ;
учредителями которых выступают федеральные органы исполнительной власти в области обороны и безопасности;
действующих в сфере естественных монополий.
В Закон 2006 года № 135‑ФЗ «О защите конкуренции» вносится отдельная глава, нормы которой должны регулировать создание новых унитарных предприятий на основе заключения антимонопольного органа. Действующие на конкурентных рынках ГУПы и МУПы, которые не будут отвечать указанным условиям, потребуется ликвидировать или реорганизовать в срок до 2021 года. Если учредитель этого не сделает, ликвидацией по иску антимонопольного органа займется суд.
Ожидать ли роста конкуренции?
Несмотря на достаточно радикальный характер предлагаемых новаций, коренных изменений в лучшую сторону в плане защиты конкуренции ожидать не приходится. И причин тому сразу несколько.
Во-первых, логично ожидать сохранения присутствия на тех или иных рынках товаров (работ, услуг) прошедших преобразование унитарных предприятий в иных организационно-правовых формах (хозяйственные общества и учреждения). Фактический же уход унитарных предприятий, например ввиду ликвидации, будет способствовать снижению уровня конкуренции, ограждая от нее уже частные компании. Правда, возможен позитивный эффект для субъектов малого и среднего бизнеса, которых следует считать основными бенефициарами от потенциального вытеснения унитарных предприятий, за счет введения для последних пороговой величины (10%), ограничивающей их выручку от деятельности на конкурентных рынках.
Во-вторых, в основе законопроекта лежит явно упрощенная дихотомия между сферой естественных монополий и конкурентными рынками. В современной экономической теории среди последних наряду с чистой конкуренцией выделяются и промежуточные типы рынков — монополистическая конкуренция и олигополия. Для них деятельность контролируемых государством хозяйствующих субъектов может стать одним из факторов поддержания конкуренции, разумеется, при обязательном условии пресечения формирования ими барьеров для входа на «свои» рынки. В этом же ключе находится и такой принципиально важный вопрос, как определение границ рынков, от решения которого будет зависеть характеристика ситуации на них.
В-третьих, ситуация, складывающаяся в отечественной экономике на протяжении последних десятилетий, убедительно показывает, что сокращение участия государства в экономике, по крайней мере, прямого, не приводит автоматически к возрастанию конкуренции. Свидетельством этого являются приведенная выше статистика и необходимость периодического внимания к этой проблематике со стороны власти хотя бы в виде обсуждаемого законопроекта. Нередки преференции хозяйствующим субъектам без всякого участия государства в капитале, а чиновники участвуют в бизнесе опосредованно, используя в личных целях свои полномочия и семейные связи. Проблемы с конкуренцией и злоупотребления положением на рынке имеют место и в тех отраслях, где государство уже давно не выступает в качестве значимого производителя товаров (работ, услуг). Ведь задачи демонополизации рынков, развития конкуренции, обеспечения прозрачности госзакупок носят в гораздо большей мере самостоятельный характер.
Поправки
Вероятность преобразования и ликвидации унитарных предприятий в предлагаемые законопроектом сроки будет зависеть от его окончательной редакции и степени распространения данной организационно-правовой формы на локальном уровне, где сосредоточена основная масса этих хозяйствующих субъектов (более 94%). Первоначально обозначенная дата — до начала 2021 года — означает необходимость проведения большого количества мероприятий в ускоренном режиме. Это неизбежно породит риски сомнительных операций и утери имущества ввиду появления мотивации «последнего часа» как у менеджмента предприятий, так и у органов власти. Неизбежно встанут вопросы урегулирования всех видов задолженности, включая обязательства перед персоналом и бюджетом. Малоперспективной с позиций пополнения бюджета является и потенциально возможная приватизация. Это сузит возможности по выбору удачного момента продажи, что будет способствовать занижению цен на реализуемые активы, обладающие преимущественно и без того низкой ликвидностью.
В этой связи необходимо отметить, что предлагаемые после принятия законопроекта в первом чтении поправки делают его более реалистическим, увеличивая на два года временной период для преобразования действующих хозяйствующих субъектов — до начала 2023 года. При этом расширен перечень исключений, допускающих функционирование унитарных предприятий. Он дополнен тремя целями:
для обеспечения жизнедеятельности населения в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях;
для развития культуры, искусства и сохранения культурных ценностей;
для осуществления деятельности за пределами территории страны.
Кроме того, существенно переработана формулировка основания создания новых унитарных предприятий, учредителями которых выступают ФОИВ. Она конкретизирована для функций в области обороны и безопасности и расширена за счет ряда смежных сфер. Это международные отношения, гражданская оборона, защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, а также материально-техническое и финансовое обеспечение деятельности высших органов государственной власти РФ. Сюда необходимо добавить, что в отличие от действующей редакции закона об унитарных предприятиях круг оснований для их создания является единым, без выделения предприятий на праве хозяйственного ведения и оперативного управления (казенных).
Деятельность унитарных предприятий на товарных рынках Российской Федерации, находящихся в состоянии конкуренции, в принципе допускается. Однако их выручка от этого не должна превышать 10% совокупной выручки за последний календарный год. Это ограничение не применяется к унитарным предприятиям, подведомственным указанным ФОИВ.
Если для федерального уровня предложенные поправки в основном позволяют уменьшить возможные риски от сужения поля распространения унитарных предприятий, то по отношению к регионам и муниципалитетам этого сказать нельзя. Достаточно упомянуть, что такое основание, как обеспечение жизнедеятельности населения, актуальное для районов Крайнего Севера, вполне может быть востребовано и в остальной России. Например, для рынков ограниченной емкости, где возможности бюджета и доходы населения недостаточны, чтобы обеспечить заинтересованность частных подрядчиков в осуществлении некоторых видов деятельности на регулярной прибыльной основе, и поэтому вероятность привлечь таковых со стороны очень низкая.
Преобразование УП
Преобразование унитарных предприятий в иные организационно-правовые формы создает определенные предпосылки для улучшения ситуации. Акционирование (с последующей частичной или полной продажей пакета акций) теоретически должно обеспечить переход к более эффективной корпоративной организации. Однако извлечение выгод из нее (соблюдение требований законодательства об акционерных обществах (АО) и ценных бумагах, обеспечение должной публичности и, главное, привлечение инвестиций за счет выхода на фондовый рынок) представляется маловероятным, особенно на локальном уровне. Велик риск переноса в корпоративную среду специфических проблем, характерных для сектора унитарных предприятий, с ее неизбежным ухудшением при повышении нагрузки на механизм представления интересов государства в хозяйственных обществах. Сюда можно отнести увеличение количества представителей органов власти в структуре управления АО, при этом желательно обеспечить достаточный уровень их квалификации и адекватное использование механизмов корпоративного управления.
Более обоснованно выглядят надежды на тщательный контроль финансовых потоков в случае преобразования унитарных предприятий в государственные и муниципальные учреждения. В таком случае начнется систематическое применение достаточно жестких процедур бюджетного законодательства. Однако может возникнуть вопрос о необходимости дополнительного бюджетного финансирования и вероятность наступления субсидиарной ответственности собственника по обязательствам, дифференцированной по видам учреждений (по аналогии с казенными предприятиями). Иные варианты преобразования унитарных предприятий (в ООО и НКО) востребованы мало.
Большую пользу может принести ликвидация тех унитарных предприятий, которые не осуществляют какой-либо профильной деятельности, кроме сдачи разнородного имущества в аренду. Передача имущества в казну открывает возможности постепенной приватизации в качестве самостоятельных объектов недвижимости на общих основаниях или последующего использования в программах развития малого и среднего предпринимательства (МСП). Имеется в виду предоставление имущества субъектам МСП во владение и (или) в пользование на долгосрочной основе (в том числе по льготным ставкам арендной платы) с преимущественным правом выкупа. Это, в свою очередь, может стать стимулом для появления новых бизнесов, способствуя, в числе прочего, и развитию конкуренции. Однако при всем этом необходимо учитывать наличие в составе имущественных комплексов унитарных предприятий имущества, ограниченного к приватизации. Следствием передачи в казну здесь станет необходимость нести издержки на его содержание, что актуально также и в случае акционирования.
[1] Федеральный закон от 14 ноября 2002 года № 161‑ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».
[2] № 554026-7 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части установления запрета на создание и осуществление деятельности унитарных предприятий)».
